第一节 地方政府公共服务供给的理论概述

公共服务供给是公共行政管理、服务型政府建设的核心所在。纵观公共行政的历史，公共服务供给理论源远流长，引导着公共服务供给实践的不断发展。公共服务供给理论与具体的公共服务的责任、供给方式密切相连。

一、公共选择理论

公共选择（public choice）就是相对于市场个人选择的非市场集体选择，指许多人根据已确立的规则，通过政治过程和集体行动所做出的选择，也就是选举制下的政府选择。由布坎南（James McGill Buchanan）等人创立和奠基的公共选择理论，将经济领域的理性“经济人”（economic man）假设引入政治领域，对政府管理活动进行分析，并以此为基点，对传统观念提出了挑战：同样的人怎么可能仅仅因为经济市场转入政治市场之后就由“计功谋利”的自私者转变为“大公无私”的利他者呢？所以，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。由此，公共选择理论把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场。布坎南指出，对于政治家和政府官员，如果要适当设计出能制约赋予他们在这些权力范围内的行为的法律——制度规则，就必须把政治家和政府官员看成是用他们的最大权力最大限度地追求他们自己利益的人。唐斯（Anthony Downs）指出，民主政治中的政党可类比为一个追求利润的企业家。为了达到它们的私人目的，它们采取任何它们认为将获得最多选票的政策，恰如企业家出于同样的理由，生产任何他们认为将获得最大利润的产品。

公共选择理论很容易演绎出公共服务政府失灵（government failure）论。由于行政机构的官员也是经济人，官员们常常以行政机构的名义追求个人和团体的利益，并使之最大化，这必然导致立法机构或财政部门预算的最大化。政府部门预算规模膨胀的直接后果就是政府机构膨胀，一方面导致人员和行政管理费用急剧增长，人浮于事，过度开支；另一方面导致在忽视或未能真正掌握公共需求情况下，政府提供的公共服务全部或局部过剩，高于社会实际需要，造成公共资源的极大浪费，并降低公共服务的投入产出效率。由于信息不对称以及公共服务预算监督弱化等因素，公共部门在公共服务供给中呈现出权力寻租（rent-setting）等腐败现象，造成公共资源的浪费和公共服务供给的低效。

综上所述，公共选择理论利用经济学的分析方式（通常是博弈论和决策论）探索政治上的决策进行过程，以此揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。尤为独到之处是，公共选择理论提出了问题的破解出路——没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。公共选择理论为公共服务打破政府垄断、引入竞争机制、实施多元化供给创造了理论依据。

二、公共服务提供与生产分离理论

自1954年萨缪尔森发表了一篇著名的论文《公共支出的纯粹理论》，给出“公共产品”的经典定义以来，关于公共产品的生产与提供主要有以下两种学术观点。

第一种观点认为，公共服务的提供与生产是不可分割的。按照萨缪尔森、马斯格雷夫等奠定的公共产品理论，公共产品是经济学意义上市场失灵的首要结果，是正外部性的一个极端例子。公共产品的非竞争性和非排他性导致市场不能有效供给，陷入“集体行动的逻辑”（the logic of collective action），出现所谓“囚徒困境”（prisoner's dilemma）和“搭便车”（free riding）现象，并可能导致社会分配不公和“公地悲剧”（the tragedy of the commons）。因此，公共产品应当由政府供给。在这种公私二元分离的思维下，政府部门作为公共服务提供的垄断者是合乎社会理性法则与逻辑的，公私部门处于对立紧张的关系状态，双方划地而治。公私部门提供公共服务的水平互动连续体模式如图2-1所示。

第二种观点认为，公共服务的提供与生产可以分离。政府部门可以使自身的角色分化，即分离公共服务生产功能和提供功能。“提供”一般是指对公共服务供给的种类、数量、质量、优先次序等做出决策，筹集资金并安排和监督生产；而“生产”则是指把投入转换成产出的更加技术化的过程，包括设计、建设、制造、维护或经营等，其核心是投入产出的效率。两个环节可由同一主体完成，也可由不同的主体来分别完成。提供公共服务的组织未必要直接地亲自生产。供给主体可以只提供不生产或只生产不提供，或兼而有之。政府部门主要充当公共服务的安排者和提供者，承担起财政筹措、业务监督和绩效评估的责任，而私营部门则在竞争性的制度安排中，充当公共服务的生产者和供给者的角色。

制度分析学派的奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）、蒂伯特（Charles Tibout）和沃伦（Robert Warren）于1961年首次提出将公共服务供给（delivery）划分为提供（provision）和生产（production）两个环节。奥斯特罗姆夫妇指出，集体消费单位（公共服务的安排者）起着购买代理人的作用，从潜在的承包商那里得到有关成本和生产可能性的信息，与承包商签约，从用户那里收集关于相应服务的意见、监督承包商提供服务的绩效，而生产单位（公共服务生产者）则承担企业家的责任，把生产要素综合起来，组织和监督生产团队的绩效，使其提供适当水平的物品或者服务，如表2-1所示。

美国民营化理论家萨瓦斯（Emanuel S.Savas）历时30年考察了30个国家的公共服务，对公共服务提供与生产分离的理论做了进一步的阐述和发展，提出了公共服务提供—生产的10种安排（见表2-2）。它们分别是：①政府服务。即政府同时扮演着公共服务的生产者和提供者双重角色。一些政府部门使用自身职员，或者设置附属性的企事业单位，亲自指挥生产并提供公共服务。②政府出售。这是指政府将自身拥有的一些公共服务资源，通过市场化途径出售给私人部门使用。例如，在美国的城市管理中，政府可出租警员为私人部门举办以营利为目的的大型活动提供安全保卫。③政府间协议。即政府之间或行政部门之间达成协议，由某个政府或行政部门支付费用，委托或雇用另一个政府或行政部门提供某些公共服务。例如，一个位于市区的区政府与某个郊区政府达成协议，委托郊区的环卫或水资源部门提供粪便和污水处理服务。④合同承包。是指政府与私人企业、非营利组织签署关于服务的生产合同。⑤特许经营。是指政府将垄断性特权给予某个私营企业，让它在特定领域里提供特定公共服务。特许经营通常由政府实施一定的价格管制。⑥政府补助。是指政府对一些收费性的准公共服务的生产者提供补贴。政府补贴可以通过补助和凭单两种不同的方式实施。其中，补助是对生产者的补贴，凭单是对消费者的补贴。⑦凭单制。即政府对特定公共服务的消费者给予专门补贴。⑧自由市场。是指政府在基本不介入的情况下，由消费者自行安排某种服务并选择生产者。⑨志愿服务。是指由志愿人员和慈善组织提供的公共服务项目。⑩自我服务。是指个人通过自我帮助、自给自足的方式提供公共服务。它是公共服务的最原始供给方式。

在这里，萨瓦斯不仅区分了服务的提供者（规划者）和服务的生产者，还将这两个主体进一步细分为公共部门和私人部门。表2-2中的“公共部门”是指政府，而“私人部门”既包括自由市场，也包括社会组织和公民。上述10种公共服务供给方式中，只有政府服务和政府间协议的生产者和提供者是公共部门，其他8种都不同程度地涉及私人部门。这10种供给方式既可以单独使用，也可以混合使用，从而形成公共服务供给的多中心制度安排。以城市公共交通为例，既有特许经营的出租车和地铁服务，也有政府补助的公交服务、自由市场的包车服务以及私家车的自我服务。

随着公共服务供给由单一中心机制向多元中心机制转变，萨瓦斯又讨论了公共部门和私人部门在提供服务过程中所结成的伙伴关系。他认为这种多中心供给机制并不意味着政府可以放弃公共服务的安排责任，只是政府履行责任的方式发生了变化，政府应该是个安排者，决定什么应该通过集体去做、为谁而做、做到什么程度和水平、怎样付费等。

供应和生产的划分与适当分离，一方面有助于我们更好地厘清政府公共服务供给的职能——汇集和表达公民的不同利益诉求，确定所需要提供的服务和产品的类别、数量及其标准，安排相应的财政投入，组织和监督生产，从而满足公民诉求，对公民负责。做好了这几个方面，一个政府即使不承担任何生产性职能，它也称得上是一个负责的政府。另一方面，公共服务提供与生产分开的理论为公共服务供给主体多元化奠定了理论基础。政府供给的公共服务并不意味着政府独家直接生产，在提供方面，可以由政府筹资，也可由非营利组织进行安排，私营机构也可以进行投资；在生产方面，政府、非营利组织、私营机构乃至公民个体都可以从事公共服务的生产，生产方式呈现多样化特征。由此，公共服务生产者和提供者的分离扩大了公共服务的供给范围，使得政府有了多种提供公共服务的制度安排和工具选择。

一个政府作为集体消费单位通过如下途径获取公共服务：

（1）经营自己的生产单位。

例子：一个城市拥有消防或者警察机构。

（2）与私人公司签约。

例子：一个城市与一个私人公司签约提供扫雪、街道维修或者交通灯保养服务。

（3）确立服务标准，让每一个消费者选择私人承包商，并购买服务。

例子：一个城市签发许可证提供出租车服务，或者拒绝垃圾收集公司来清扫垃圾。

（4）向家族签发凭单，允许他们从任何授权供给者处购买服务。

例子：管辖单位签发食品券、租用凭单或者教育凭单，或者建立医疗补助项目。

（5）与另外一个城市政府单位签约。

例子：一个城市政府，从县政府那里购买税收估算和收集服务，从特别卫生管区那里购买污水处理服务，从邻近城市的学校董事会那里购买特别假期教育服务。

（6）某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买。

例子：一个城市有自己的巡逻警察力量，但从县行政司法长官那里购买实验室服务，与若干邻近的社群一起承担共用的调遣服务，向私人急救公司付费提供紧急医疗运输服务。

三、新公共管理理论和新公共服务理论

20世纪80年代以来，西方国家进行了一场声势浩大的公共行政改革实践，胡德（Christopher Hood）将这一改革运动命名为“新公共管理”（New Public Management, NPM）并进行了比较总结和理论概括。他认为，新公共管理包括七项学理特征（doctrinal components）：公共领域的专业化管理；明确的产出目标和绩效评估标准；重视产出控制；公共部门分散化；引入竞争机制；重视对私营部门的管理方式；强调对资源的节约和有效利用。

此后，一批学者对新公共管理理论进行了进一步的发展，始终以公共物品及服务的有效供给或好的治理作为核心主题。按照新公共管理理论，政府公共服务供给以追求“3E”（economy, efficiency, effectiveness），即经济、效率、效能为基本目标，体现以下理念：①“掌舵”而不“划桨”。政府在公共服务中应该把决策和执行分开，削减政府规模，减少开支，使政府更多地关注公共服务决策，把具体的公共服务提供或生产交给更广泛的社会力量、私人部门。②更加重视公共服务的产出和效果，重视公共服务的质量和效率。为此，应明确实施公共服务绩效的目标控制、测评、评估。③强调公共服务的顾客导向。公民作为纳税人，是享受政府公共服务的“顾客”，政府应把自身看作负责任的“企业家”，在公共服务中奉行顾客至上，提高对公众服务需求的回应力，更加重视公众的满意度。④将竞争机制引入公共服务供给中。通过竞争，减少公共服务供给中的垄断性，让更多的私人机构参与到公共服务的提供中来，实现服务供给成本的节省、供给质量和效率的提升。⑤在公共服务供给中采用私人部门的管理手段。如强调成本—效率分析、重视人力资源管理和全面质量管理、推行服务承诺制等。⑥通过分权、授权实现公共服务的参与式、协作式供给。上级政府将更多的公共服务供给权限和生产责任下放给下级政府、社会组织和社区，发挥分散性所带来的灵活性、创新性、回应性等方面的优势。

新公共管理理论对政府公共服务供给的改革具有很大的指导作用，如要更加注重公共服务的产出和结果，力图提高公共服务的效率和质量；强调公共服务机构的分散化和小型化（如一站式服务）；将竞争机制引入公共服务的供给；强调公共服务供给的多元化等。但它也受到很多批评。例如，新公共管理理论盲目采用私人企业的管理方法，容易发生价值取向偏差；新公共管理理论强调对产出或绩效目标的测量和评估，但公共服务的目标是公共利益最大化，并且许多公共服务项目的成本、产出和效果都是难以量化的；新公共管理理论倡导的公共服务顾客导向要求对待接受服务的公民像对待市场中的消费者一样，这很容易导致弱势群体的需求和利益被忽视；新公共管理理论主张公共服务市场化，又在很大程度上夸大了政府失灵的程度，并无视了公共服务供给中市场失灵的不可避免和不可控制等。为此，登哈特夫妇在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出了新公共服务（New Public Service, NPS）理论，该理论的七大原则是：①服务于公民，而不是服务于顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是“掌舵”；⑦重视人，而不只是重视生产率。

新公共服务理论不是对新公共管理理论的简单否定，而是一种理性的反思和建设性的批判。它将民主、公民权和公共利益的价值重新肯定为公共行政的卓越价值观。这一理论范式在实践层面更突出政府公共服务的功能，强调政府在提供公共服务时要给予公众更大的选择权——公众是一个主动获取而非被动接受公共服务的角色。政府在决定应该以什么方式、为什么人、提供哪些公共服务时，需要从民主、平等和效率三个方面加以权衡。