第二节 地方政府公共服务供给能力及其构成要素

发达国家的经验告诉我们，随着政府提供适宜的公共服务这一基础变量的提高，能够获得使人民的福利状况改善和经济发展环境优化的乘数效应。围绕地方政府公共服务的供给，一直有一些经典问题：为什么一些地方政府能够比其他地方政府提供更多的公共物品？哪些因素影响着地方政府公共服务供给的水平？对此学术界已经有相当多的讨论，并形成了观点鲜明的两派：一派聚焦公共服务供给的需求面（demand side），强调不同的社会偏好形塑公共服务供给的模式；另一派坚持公共服务的供给面（supply side），指出财政资源以及地方政府官员的专业化水平是影响公共服务供给的关键要素。不管聚焦哪一面，事实上，都与地方政府公共服务供给能力密切相关。

一、公共服务供给能力的内涵

供给是公共服务能力实现过程中的一个重要环节。地方政府公共服务供给能力的高低，在一定程度上直接决定着地方政府公共服务能力和区域性民众对公共服务的满意度。

对公共服务供给能力的定义，目前学术界也还未形成统一的观点，对公共服务供给能力有广义和狭义两种解释。广义上的公共服务供给能力等同于公共服务能力，而狭义上的公共服务供给能力更注重“供给”二字。杨国栋认为，地方政府公共服务供给能力是指地方政府在供给地方公共服务过程中的能力和效用。刘波等提出，公共服务供给能力是指政府在有限资源的条件下，为满足社会成员的需求而提供公共物品的能力的总称，他们主要考察了政府如何把有限的资源转化为无限的服务。

本书的研究基于狭义上的解释，我们认为公共服务供给能力指公共服务供给主体通过整合资源，生产、提供公共服务以满足社会成员公共需求的过程，这一过程的结果表现为某类公共服务或公共服务产品，一般具有直观的、可衡量的特点。

本书认为公共服务的供给能力主要包含两层含义。

一是公共服务的供给能力必须以社会需求为导向。根据公民的需求而不是政府的需求来提供公共服务，这是新公共管理理论和新公共服务理论的核心理念。有需求才会有供给，需求是供给的动力，需求的满足又是供给的目的。公共服务供给与民众普遍关注的民生问题息息相关，公共服务的提供必须以不断满足社会的公共需求为前提和目的。而社会公共需求是随着人民生活水平的不断提高而不断变化的。在人均国民收入水平极低，处于极不发达状态时，民众的公共需求较少，人们的需要主要集中于衣、食、住、行等基本的生理与生存需要。当人均国民收入处于中等收入水平时，人们的基本生存需要已经得到满足，人们开始追求享受的需要与发展的需要，要求政府提供满足享受的公共需求的服务，突出地体现在如城市自来水供应、环境保护与绿化、城市交通快速道建设、公共娱乐与教育场所建设等。当人均国民收入处于发达水平时，人们就会追求自尊、自由和自主的需要，要求政府放松各种经济性和社会性的管制，并要求政府发展高科技，提高国家核心竞争力等。因此，在经济发展与人民生活水平的不同阶段，公共需求是不同的。

而社会公共需求的变化决定了政府公共服务供给范围的变化，由此决定了政府公共服务供给的重点和范围不同。在经济发展初期阶段，政府需要提供社会基础设施，进行人力资本投资。经济进入成熟期，公共支出的主要对象又从提供社会基础设施，转向提供教育、卫生和福利、社会保障和收入再分配。当人均国民收入超过贫困线后，人们的消费模式发生变化，对政府提供公共服务提出更高更多元的发展性要求，在高等教育、健康设施、停车场、高速公路和空间探索等方面的公共需求大量增加。当人均国民收入处于发达水平时，人们就会追求自尊、自由和自主。

政府作为公共服务的主要提供者和负责者，只有不断改善和提升政府自身对公民需求的识别、判断能力，才能使公共服务供给与民众的公共需求有效对接，进而有效缩小公众需求与公众满足之间的差异。唯此，政府提供的公共服务才具有有效性。

二是公共服务的供给能力与政府财政有内在联系。政府的财政收入与支出是公共行政活动运行的一大基本保障，政府公共产品的生产和提供都是通过政府财政运作来实现的，公共资源在财政机制的运作下向社会提供公共产品和服务，满足社会需求。财政运作是公共服务供给的重要机制，它涵盖了政府的财政汲取能力和财政配置能力。财政汲取能力说的是地方政府集中财力的过程和结果，具体到财力转化为支出的有效性如何，却是在汲取环节中不能体现的。如果一个地方政府的财政汲取能力很强，但财政配置能力较弱，那么就意味着该地方政府公共支出结构不合理，未能有效地提供辖区居民需要的公共服务。

一般说来，地方政府的财政汲取能力是地方政府公共服务供给的前提和物质基础，但如果地方政府不能进行有效的配置，地方政府公共服务仍然无法满足公众需求，其公共服务供给能力必然也受到严重制约。有学者对此进行了相关量化研究后，得出结论：①就总体而言，财政均衡与地方政府公共服务供给质量呈现正相关，并且结果显著。也就是说地方财政均衡度水平越高，其公共服务供给质量越好。②作为衡量地方政府偏好的指标，基础设施投资与地方政府公共服务供给质量呈负相关。尤其是东部地区，基础设施投资与东部地区的公共服务供给质量呈现负相关，且十分显著，这是因为晋升“锦标赛”使得地方政府更偏好于基础设施类投资，而东部地区已有的学校、医院等基础建设均已较为成熟，再追加投入并不会提升公共服务供给质量，反而因财政配置错位而影响公共服务的有效供给。③财政负担水平与地方政府公共服务供给质量呈现负相关，且较为显著。这表明地方政府的自身消费偏好对公共服务供给质量起到了十分明显的阻碍作用。故而，正常的财政运转意味着良好的财政收入和有效的财政配置，它会直接促进公共服务供给的健康发展。可以说，政府公共服务的财政投入，往往是衡量地方政府公共服务供给动机及能力的最直观因素。

二、地方政府公共服务供给能力的构成要素

学者对地方政府公共服务供给能力的考察主要从两个方面展开：一是从地方政府本身所拥有的人、财、物等固有资源来确定供给能力的大小；二是以现实中公共服务的供给过程与现状来评价政府的供给能力。

鉴于地方政府公共服务供给能力的概念内涵，公共服务的供给实际上是公共服务输出的过程而非结果，任何公共服务的供给都离不开资源的投入，即公共服务供给的规模绩效；资源投入之后产出的效果也应该被重视，即公共服务供给的效率（efficiency）——公共资源如何配置才能达到经济和社会效益的最大化，即供给的生产效率；公共服务作为公共物品，其内在属性就是满足民众的公共需求，政府提供的公共服务最终必须由公众的满意度来检验和衡量，即社会效果（effect），它是公共服务供给能力最后的试金石。基于动态过程，我们构建了公共服务供给能力构成要素的分析框架，包括以整合为重点的公共服务供给核心能力，以过程为依据的公共服务供给内在能力，以结果为导向的公共服务供给外显能力，如图2-2所示。

（一）以整合为重点的公共服务供给核心能力

以整合为重点的公共服务供给核心能力是指地方政府在公共资源有限甚至稀缺的条件下，通过对公共资源的吸取、调配等方式进行有效整合，尽可能多地提供各类公共服务。它重点考察的是公共服务供给的数量规模问题，直观上的理解就是地方政府公共服务的财政支出表现，虽然不能以财政支出来涵盖所有的公共服务的供给规模，但是所有的投入资源都离不开财政支出的保证。

对于政府提供的公共服务标准规模，一般有两个方面的考虑，一是从社会公众的公共需求方面，政府应该提供的公共服务数量、规模必须满足社会需求，也就是说满足社会需求的公共服务供给数量就是政府应该提供的规模标准。但这一标准的实现还只是停留在理论阶段，首先，社会公众需求的衡量是一个复杂的过程，且不说调查的困难性，不同地区、不同背景的公民对于公共服务的需求也有不同的看法和感受，故而在操作上，很难设计出一个确凿的需求标准。其次，我国现阶段正处于经济发展和体制变革之中，经济发展的优先建设目标、GDP“锦标赛”的思维惯性等仍然会限制对公共服务的资源配置。二是从政府角度来看，在当下的特定体制环境下，地方政府也试图寻找公共服务供给的标准。但是很遗憾，对于公共服务的供给规模我国并没有明确的标准。也正因为如此，政府对于公共服务的供给规模问题的分析进入一种两难的境地。一方面，民众觉得政府公共服务的规模方面存在不足；另一方面，政府每年的公共服务支出都在增长，但还是避免不了供给不足的问题。问题的症结就是缺乏一定的标准来确定多大规模的公共服务供给是足够的。上述两难的困窘对地方政府在公共服务供给过程中的资源整合能力提出了极高的挑战。一方面，在整体资源有限而需求无限且多元的张力下，地方政府首先要有较强的对公众需求的识别能力、排序能力和对公众诉求的回应能力；其次，要有对公共资源较强的吸取与调配能力。另一方面，评价各级政府的公共服务供给中的核心能力不仅要重视整合资源的能力，同时还应该重视行政职能部门之间的配合，以减少我国行政管理中“条条块块”的负面影响，最大化地利用公共资源提供公共服务。

（二）以过程为依据的公共服务供给内在能力

以过程为依据的公共服务供给内在能力是指公共服务供给主体自身所具备的各种要素。这些要素决定着公共服务供给能力的强弱，在行政管理和公共服务供给过程中发挥着基础作用，主要包括行政组织、行政职权、行政决策、沟通协调等。

行政组织是指依据一定的宪法和法律程序建立的，行使国家行政权力，管理社会公共事务的政府组织机构。行政组织是实现公共利益、公共福祉的载体和平台。提升公共服务供给能力、建设服务型政府离不开行政组织能力的有效发挥，其关键是具有强大的整合能力，即通过内联、外协、上承、下接等技术手段，整合政治系统内外的各种需求、支持，如图2-3所示。重视行政组织公共服务能力的发挥，优化行政组织结构已经成为各国行政组织管理的重心所在。

行政职权是依法定位到具体行政组织结构中的行政权，是各行政主体实施行政管理活动的资格及其权能。行政职权必须符合法定的公共目的和范围，旨在谋求和保护社会公共利益，同时保护行政相对人的合法权益。行政职权配置的公益性、服务性在很大程度上决定着政府行政组织的公共服务能力。

公共服务行政决策能力直接影响公共资源的调配，间接决定着公共服务供给的质量和数量。公共服务行政决策能力受到决策方式、决策程序、公民参与程度、执行过程等环节的影响。完善公众参与决策渠道，建立科学、民主的决策机制是地方政府提升公共服务行政决策能力的重中之重。

公共服务沟通能力包括地方政府与上级、平级及下级的沟通能力。良好的公共服务沟通能力保证了公共服务政策贯彻的连贯性，节约了政策执行成本，提升了公共服务的供给效率。公共服务上的协调能力是指政府通过各部门内部、部门间合作、与第三部门合作等方式对资源进行获取、整合和调配的能力。

在投入规模确定的前提下，以过程为依据的公共服务供给内在能力的强弱与公共服务供给的效率高低呈正相关。“效率”一词有很多的意义，从管理学角度来讲，效率是指在特定时间内，组织的各种投入与产出之间的比例关系，简单来说就是要实现产出最大化或者投入最小化。

由于公共服务的生产效率考察的是投入与产出的关系，因此我们定义公共服务的投入资源就是公共服务的财政支出，而公共服务的产出就是投入所产生的公共服务的产出量，公共服务产出量有不同的表现形式，可以是公共图书馆及藏书、医院等物质载体的数量，教师数量、医生数量等人力资源，也可以是文盲率、升学率等事实比例数据。相应的，地方政府在保证公共服务的投入下，应尽可能地实现公共服务的产出最大化；或者在保证公共服务产出量不变的情况下，降低公共服务的财政投入。这两种情况都是有效率的公共服务供给，都体现出地方政府较强的以过程为依据的公共服务供给内在能力。

（三）以结果为导向的公共服务供给外显能力

以结果为导向的公共服务供给的外显能力，是指公共服务供给主体通过整合公共资源来达成各项公共服务供给中所产生的公共服务的实际效果，它是地方政府公共服务供给能力的外在化。公共服务供给的外显能力可以通过公共产品、公共服务各项指标的完成情况，特别是以公众的满意度来衡量，或以满足辖区不同群体的公共需求从而使其享有平等的公共服务来进行测评。

从经济学理论上讲，所有商品的边际效用都是递减的，当然也包括公共服务，即某个人享用公共服务的效用随着数量的增多而递减。如果给某些人提供每年一次的免费体检，这些人将会从中取得最大的效用，而当给他们提供每年两次免费体检，则第二次体检的效用将有所下降，这是因为每年一次的体检对于大部分健康的人来说已经足够，第二次再去体检的欲望已然不那么强烈，所以如果我们把给这些人的第二次体检机会给其他没有体检过的人，则效用达到最大化。依此道理，如果公共服务产品的配置能够匹配公众的多样需求，则社会效率能达到最大化。

社会保障是各级政府在完善社会保障、社会福利，提高全体社会成员，尤其是一些特殊社会群体的生活水平的核心职能之一。养老保险、医疗保险、工伤保险的参保比例及社会保障与就业的财政支出反映出各级政府在社会保障方面的公共服务供给能力。

基础教育也是检测各级政府公共服务供给能力的基本标准之一。在知识经济时代，提高教育资金的投入比例，提供高质量的基础教育设施，营造良好的基础教育氛围是提高国家综合竞争实力的前提和基础。

医疗卫生直接关系着民众的健康权益，是政府公共服务供给的重中之重，也是民众关注和关心的焦点问题。随着中国社会经济的发展，医疗卫生服务越来越不能满足人们日益增长的健康需求，如何有效缓解“看病难，看病贵”的突出问题，实现“就好医，好就医”已成为提升各级政府公共服务供给能力的重要工作。

随着人们环保意识的不断加强，公共环境方面的供给能力成为公共服务供给能力必不可少的一部分，公共环境包括社会环境和自然环境。各级政府在社会环境方面的公共服务供给能力可从公交数量、公厕数量、城市供水管长度等方面来衡量，而自然环境方面的公共服务供给能力则可从人均绿地面积、污水处理能力等方面来量化测评。

通过上述对核心能力、内在能力、外显能力的分析可知，三者是一个有机的、密不可分的统一整体。核心能力是公共服务供给的基础，主要是对公共资源的整合和对公众需求的回应；内在能力是公共服务供给实现的主要途径，包括行政组织自身的职能结构、决策机制、公务员的价值取向等；各项具体的公共服务是公共服务供给能力表现的最终结果。