第二节 政府必须切实履行职业教育发展的职责

当今中国面临的最大的问题是民生问题，在教育、就业、分配、社会保障等四大民生问题中，教育问题是民生问题的核心。优先发展教育、大力发展职业教育是解决民生问题的重要途径之一。随着社会的转型发展，职业教育在我国处于一种矛盾和复杂的状态：第一，职业教育作为一种不可替代和缺少的教育，无论是对于国家还是对于社会和个人，都有着十分重要的价值，是一种世界各国高度重视，并放在重要战略地位的教育；第二，在传统社会观念中职业教育不被“欣赏”和“青睐”，被打上“次等教育”的印记，是“学业失败者”的选择。在现实中职业教育存在与其“战略地位”不相协调之处，表现在：在满足社会和个人需要上，它的发展水平和质量还不令人满意；在开放性上还是一种可以没有门槛的教育；它的办学条件和经费保障还有待提高。这些从根本上影响职业教育的价值实现和进一步发展。经过三十多年的实践，面对职业教育发展的现实和政府对职业教育在我国社会和经济发展转型期所具有的新的使命的认识，职业教育在新时期受到很大关注，被我国政府视为促进和实现社会和谐与公平的重点之一。

改革开放以来，我国职业教育实行的是“地方政府主导型”的教育管理体制，地方政府是职业教育发展的行政管理主体，各级政府从国家、省、市、县的教育行政主管部门中均设立了主管职业教育的机构（如教育部的职业教育与成人教育司、省教育厅职业与成人教育处、市教育局的职成教处、县教育局职成教科）进行统筹管理，这些机构需要落实上级主管部门职业学校学历教育、编制职业的专业目录和教学指导文件、制定教学评估标准并指导实施工作、指导职业教育教学改革和教材建设、指导社会力量举办各类职业教育学校的工作，以及职业资格证书考试等诸多职业教育的重要工作，在协调职业教育发展中发挥了重要作用。尽管目前地方政府已经开始挑起发展职业教育的重担，但是在社会特权、文化偏见以及各种强大的精英活动的影响下，该领域从来没有被真正地赋予应有的完全合法性，建设的道路依然充满曲折和坎坷。我们需要清楚的是，这些观点的后果将导致职业教育在公众和科学话语中被看作是狭隘的、无用的和面向低能力的个人的教育，致使它的全部潜力及其在其他教育和资金筹集方面的作用发挥得比以往更为有限。职业教育不仅能让学生掌握科学文化理论知识，而且更注重对学生实际操作技能和职业能力的培养，从这个意义上看，相比普通中、高等教育，职业教育与国家产业结构的调整与转型有着更加直接而密切的联系。这些都需要地方政府充分履行职教发展的职责，与该教育领域的人员一同认清现时的问题所在，不断根据各地实情，借鉴成果经验，谋求各级各类职业教育的进一步发展。

一、发展职业教育是政府的公共责任

根据公共部门经济学理论，政府的基本职能和应尽责任就是向全体国民提供公共服务，公共服务的非竞争性决定了其只能由非营利性组织承担，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要方面。这要求科学界定政府职能与市场功能的边界，准确区分公共服务与非公共服务、基本公共服务与一般性公共服务。通常而言，那些具有公共产品性质的社会服务项目依靠市场机制难以实现充分供给时应该由政府提供一般性公共服务，同时，政府对一般性公共服务负有责任。

教育产品的相对性表明，政府要承担教育责任，但只承担教育发展的基本责任，并不对各级各类教育承担完全等同的责任，而是根据实际情况，对不同的教育承担不同的责任。从政府层面看，职业教育的顺利发展取决于政府对职业教育的干预方式和程度。作为公共政策的重要组成部分，职业教育政策本身是社会利益的“平衡器”和“晴雨表”，政府通过法律和政策规范职业教育的发展，保障对职业教育的投资，推动职业教育的健康发展。职业教育的公益性要求国家从法律、政策、经费等层面统筹规划与科学发展，政府须承担起主导职业教育财政的公共责任。职业教育的区域性要求地方政府承担主要的管理职责，加大经费投入和制度供给，激励行业企业加大对职业教育的投入和参与。国际经验表明，政府介入劳资关系，置职业教育于“国家战略”地位进行统筹推进和制度设计，是职业教育成功的根本途径。例如，德国构建法制化的校企合作模式成功实现“双元制”教育；澳大利亚政府通过政策杠杆主导构建“培训包体系”，成功促进校企合作机制的变革。我国现阶段发展教育的重点是促进教育公平，政府有责任规划教育发展、构建教育体系、保障教育条件、制定教育标准、监督教育质量，并为推动区域教育发展提供指导与服务。各级政府既要对职业教育规模、结构、布局进行宏观调控，又要对区域职业教育发展进行主导和指导；既要制定职业教育政策法规，又要提供有效的制度并承担制度推行的责任；既要为职业教育发展提供经费保障和条件，又要为创新教育发展机制提供公共服务。我国已确立教育优先发展、优先投入的法律地位，为促进职业发展出台了一系列法规政策，但这些政策的真正落实还存在许多问题（如缺乏操作性强的实施细则），最突出的是在教育经费投入和企业参与等方面缺乏地方性制度规制与地方政府问责。地方政府理应在责任担当中成为“责任政府”，既要将教育作为财政支出重点领域予以保障（按财政性教育经费支出占GDP的4%计算），又要通过系统化设计、综合性制度改革和政策安排，保证区域职业教育的整体质量。

二、地方转变经济社会发展方式需要大力发展职业教育

当前，我国各地依靠加工贸易和基础建设投资推动经济发展的传统方式已经难以为继，必须转变经济发展方式、优化产业结构。各地经济发展水平各异，转变经济发展方式的目标、路径也就不同，但转变经济发展方式必须依靠科技进步和提高劳动者素质已成为共识。东部地区转变经济发展方式应全面实现由数量向质量、由速度向效益、由高资源消耗向低能源消耗、由低技术含量向高技术含量、由技术引进向自主创新的转变，使东部地区经济发展质量达到更高的层次；西部经济发展方式转变则应着眼于数量到质量的转变。由于西部还处于建设与发展并存的阶段，这要求其在经济发展方式转变过程中不应过分强调质量本身层次的提升，而应注重数量与质量并重、速度与效益统一、技术引进与自主创新结合，逐步实现由数量到质量的转变。不管是东部地区全面实现由数量向质量转变，还是西部地区的数量和质量并重，都需要大量技术技能人才。处于不同环境和发展阶段的各地区，虽然经济社会发展目标不同，但都面临缺乏各种类型技能人才的现状。技能型人才的培养需要依靠大力发展职业教育，而这是地方政府在新时期面临的课题。

三、地方政府履行发展职业教育职责面临着不同的职责任务

我国不同地区在经济社会发展取得长足进步的同时，也存在发展阶段、发展水平上的差异。职业教育是与经济社会发展联系最为紧密的教育类型，我国职业教育的发展，必须面对经济社会由农业社会向工业社会转变、工业社会向信息社会转变的现实。从总体上看，我国进入了工业化中期的后半段，但各地工业化水平参差不齐、差异明显。其中，长三角、珠三角、环渤海地区已经进入工业化中后期，东北地区处于工业化中期，而中部、西部地区还处于工业化初期。从省级区域看，上海、北京已经实现工业化，进入后工业化社会；天津和广东则进入工业化后期的后半段，浙江、江苏和山东进入工业化后期的前半段，而陕西、青海、湖南、河南、安徽、江西等地区还处于工业化初期的后半段，西藏处于前工业化阶段。也就是说，我国各地工业化进程落差巨大。根据世界银行报告的数据，按照人均GDP的地区差异，可以把我国31个省、自治区、直辖市分为4类地区：第一类地区有天津、上海、北京，人均GDP超过12400美元；第二类地区有江苏、浙江、辽宁、广东、山东、福建、内蒙古、吉林8个地区，人均GDP超过6000美元；第三类地区有湖北、黑龙江、山西、湖南、河南、江西、重庆、陕西、宁夏、新疆、青海、四川、河北、海南14个地区，人均GDP在4000到5300美元之间；第四类地区有安徽、广西、西藏、甘肃、云南、贵州6个地区，人均GDP不足4000美元。这说明我国省与省之间差异较大，事实上，既使同一个省内不同地区之间的差异也很明显。比如，山东省的胶东半岛和鲁西南之间、江苏省的苏北和苏南之间都有着很大的社会经济发展差距。这说明不同地方政府履行发展职业教育职责有着不同的背景，不同经济发展阶段和水平要求地区政府履行的职责不同。