第三节 发展职业教育：地方政府的现实使命

一、地方政府的内涵界定

地方政府（local government）是国家政权的一个重要组成部分，在国家政权中居于“基石”位置，是国家权力在特定地域上的物化形态。在任何一个国家中，经济、政治、文化和社会发展都离不开地方政府的有效运作。可以说，地方政府是国家政府体制中的一个组成部分。学术界对“地方政府”概念有不同的界定。例如，《世界百科全书》把“地方政府”定义为：一个国家统治或管理的各色各样分支机构，与最高政府相区别。

《美国百科全书》指出：“地方政府，在单一制国家中，是中央政府的分支机构；在联邦制国家中，是成员政府的分支机构。”从这可以看出，地方政府从属于国家政府或联邦政府、州政府。从属地位带来的是拥有主权的高一级政府可以创设或解散地方政府机构，也可以增加或减少其职权。在一国政府体系中，地方政府是最低一级，中央政府是最高一级，位于中央政府和地方政府之间的是中间政府，如州、地区、省政府等。地方政府负责一系列的公共事务管理与公共服务管理，包括一个地区的交通运输、公共住宅、教育、社会福利、医疗卫生、基础设施等。它与全国性的政府是相对的，是一种区域性的政府。

在中国，大多数词典都把“地方政府”作为“中央政府”的对应物。除中央政府以外的各个层级的政府都是“地方政府”。对于“地方政府”的内涵，《辞海》《简明政治学词典》等都将其解释为地方行政机关。《中外政治制度大辞典》中有广义与狭义的两种解释：狭义的“地方政府”指地方行政机关，广义的“地方政府”则是由地方代议机关与行政机关组成的整体。本研究中的地方政府是狭义上的地方政府，也就是法律意义上的地方政府。中华人民共和国1954年《宪法》第四十七条规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，即最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”;1982年《宪法》第一百〇五条规定，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”，这是对地方政府内涵界定的最好的法律依据。

目前，我国地方政府是一个复杂而庞大的体系。宪法意义上的地方政府分为三个层次：省级、县级、乡级。实际上，中国地方政府纵向上分为四个层次，即省级、市级、县级、乡级。一般认为地方政府就是地方国家行政机关。《中国大百科全书·政治学》认为，中华人民共和国地方各级人民政府是中华人民共和国地方各级人民代表大会的执行机关、地方各级国家行政机关，包括省、直辖市、市、县、乡、民族乡、镇等各级人民政府；自治区、自治州、自治县等各级民族自治地方的人民政府，也是地方政府。本研究中的地方政府是指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，包括省级政府（省政府、自治区政府、直辖市政府）、地级政府（地级市政府、自治州政府）、县级政府（县政府、自治县政府、县级市政府、市辖区政府、旗政府）和乡级政府（乡政府、镇政府）。发展职业教育的职责是指各级地方政府（省级政府、地级政府和县级政府）为发展职业教育应尽的责任。

二、地方政府负有发展职业教育的责任

我国职业教育之所以取得较为显著的成就，关键在于有政府的主导。在职业教育发展的各个时期，无论其实行怎样的管理模式，各级政府都有相关教育行政职能部门为政府实施对职业教育的协调管理提供组织保证。职业教育在发展规划的制定和实施、职业教育培训目标的制定、体系的构建、管理体制和领导体制的建立、办学行为的规范方面，在职业教育与国民经济的结合、职业教育与其他类型教育的衔接方面，特别是在经济体制转型期，在理顺政府、学校、企业及社会的关系，职业教育深化改革和发展上，都依赖于政府的支持和协调，这是任何其他组织和个人力所不及的。《职业教育法》颁布后，明确了“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹、协调和督导评估”的责任。在各政府层级中，县级政府主办职业教育，但它们只是制度的执行者而非制定者，而省（包括直辖市）、市政府和一些具有政府委托行政管理职能的行业组织是主管各类不同层次和种类公立职业学校的主体。比如，省级政府主管高等职业教育，市级政府主管中等职业教育。

地方政府是一个国家行政管理制度的重要组成部分，每一个国家只有一个中央政府，却有许多个地方政府，地方政府与民众的日常生活更为息息相关。我国地方教育行政部门承担着代表当地政府进行区域教育统筹规划与发展的职责。对于我国的教育体系而言，现代职教体系建设是一个突破口；对于国家经济社会发展而言，现代职教体系建设是解决就业问题的主要途径。在这一话语体系下，职业教育通过服务新型城镇化和产业转型升级，培养大批高素质的技术技能型劳动者，将是对我国教育综合改革和经济社会发展的双重贡献。因此，服务经济社会发展和建设现代职业教育体系是中国职业教育发展的两条相辅相成的主线，都是实现《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》所提出的目标的出发点和落脚点。在职业教育发展环境上，地方政府应该充分发挥行政职能来予以全面优化。这也是政府推动职业教育改革发展的基本职责。在职业教育资源配置上，政府应该充分借助市场杠杆来予以全面优化。当然，这必须以政府责任全部得到履行为基础。

我国是农业大国，要提高农业现代化水平和缩小城乡差距，就要大力培育新型农民，转移大量的农村劳动力到城市。尤其是城镇化进程的整体推进，要求将大量的农村剩余劳动力向城镇（劳动密集型）生产部门转移，促进区域经济增长和社会和谐发展。职业教育与培训是劳动力发展的基本途径，地方政府必须为区域劳动力转移和劳动力发展提供必要的职业教育和培训机会。

在职业教育发展过程中，政府制定和推行的职业教育政策及其相关措施，具有促进职业教育发展的协调作用。职业教育事业是一个庞大的系统工程，组成这个系统的各个要素之间存在着各种各样的关系和结构。此外，职业教育系统还与教育母系统、社会系统之间发生着复杂的物质、信息、能量的交换，它们之间有时是“相得益彰”的，有时却是冲突矛盾的。职业教育政策之所以具有协调功能，是因为职业教育政策是有关职业教育的权利和利益的具体体现，作为利益的“显示器”和“调节器”，只有政府推行的职业教育政策才具有卓越的协调功能，这也是由职业教育政策的本质属性决定的。政府承担对职业教育的责任是历史的也是现实的，这种责任在当代社会显得尤为重要。政府能否切实履行发展职业教育的职责是职业教育发展成功与否的关键。发展职业教育不仅要充分发挥中央政府的作用，而且离不开各级地方政府的大力支持。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，“政府切实履行发展职业教育的职责”，“强化省、市（地）级政府统筹职业教育发展的责任，健全县域职业教育培训网络，根据需要办好县级职教中心”。我国东西之间、南北之间经济发展水平、所处的发展阶段、产业布局、行业特色等各不相同，在这样一个幅员辽阔的国家里，国家层面的职业发展须得到地方政府的积极响应和参与才能顺利进行，国家层面的职业教育改革和发展任务必须通过项目分解落实到地方政府的职责中才能顺利完成。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《关于开展国家教育体制改革试点的通知》的内容，我国教育改革的目标明确，政策措施包括职业教育在内的教育改革十大试点任务与改革试验专项。职业教育资源在地方，服务重点在地方，收益主体在地方，创新活力也在地方，政府发展职业教育，必须发挥地方政府积极性。《教育规划纲要》颁布实施以来，国家确定了北京、上海、广东、辽宁等省市和宁波、长春、青岛等城市共26个职业教育综合改革试点地区，这些地区已经就贯彻落实《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》编制了实施方案。例如，上海提出完善中高职衔接的职业教育人才培养机制，优化职业教育层次结构，形成中等、高等职业教育布局合理，优势互补，协调发展的职业教育格局；湖南株洲市提出选择对接株洲支柱产业的重点专业试办四年制的高职，并开展与湖南工业大学合作培养高端应用型、技能型的人才试点项目，探索在应用型本科大学内试点培养高端技能型人才专业硕士制度；浙江宁波市提出“到2015年基本建立有中职、高职、本科相互衔接的职业教育培养体系，高素质高技能人才培养规模与质量明显提高”的改革目标，并承诺在两年内将市属高职院校生均经费拨款标准提高到本科同类专业标准，对参与中高职一体化试点的中职专业，试点期内生均拨款标准按照普通高中的3倍执行。可以说，全国各地政府正积极开展履行发展职业教育的职责行动。

尽管职业教育的规模持续扩大，职业教育发展所取得的成就前所未有，然而当前职业教育仍然是现代国民教育体系中的主要薄弱环节之一，其可持续发展面临着诸多困境与挑战，尤其是政府职责的越位、不到位、缺位问题。伴随着职业教育的快速发展，制约职业教育发展的各种深层次问题日益暴露，要求政府履行发展职业教育职责的重要性日益凸显。然而，政府履行发展职业教育职责的现状怎样，政府在职业教育发展中越位、不到位、缺位的原因何在，政府要在职业教育改革和发展中扮演什么角色，政府和职业教育发展关系的未来走向如何，这些不仅已成为职业教育决策者和职业教育主管领导面临的现实问题，而且理应成为职业教育理论工作者关注的重要领域。

三、地方政府履行发展职业教育职责的现实意义

进入21世纪，我国政府为履行“亲民”的执政思想，把职业教育放在了重要的位置。政府通过逐步改变对职业教育的投资方式，强化各级政府的责任，加大对职业教育弱势群体的帮助和支持。随着近年来国家对民生的重视，职业教育在改善民生中的意义逐渐凸显出来，地方政府履行发展职业教育职责的功能与作用日益彰显，主要包括以下几点。

（一）地方政府发展职业教育可以阻断贫困代际转移，提高劳动者的素质

贫困群体由于各种因素的限制，其子代往往也很难摆脱贫困，这就造成了贫困的“马太效应”。有学者指出，贫困的代际收入流动性较低，其代际收入弹性为非贫困群体的1.6倍，父代贫困引致子代贫困的概率达60%，而人力资本有助于促进代际收入流动且具有较高的贡献度，而教育是形成人力资本最重要的途径。教育作为一种重要的代际流动机制，有助于促进弱势群体的子女实现经济社会地位的跃升，具有较强的促进代际流动的功能。

美国学者奥斯卡·刘易斯（Oscar Lewis）提出的贫困文化理论认为，贫困文化是贫困群体在与环境相互作用的过程中形成的行为反应，并且内化为一种习惯和文化观念，主要表现为对自然的屈从感、对主流社会价值体系的怀疑等。人们习惯于贫困地区的生活和环境，形成了一种安于现状、无所追求的生活态度，进而内化为一种观念上的定势和行为上的习惯，贫困文化又反过来支配着人们的日常生活，形成了“经济贫困—贫困文化—经济贫困”的恶性循环。从意识形态上转变贫困人口的文化观念需要通过教育让劳动者获得必备的知识和技能，培养他们成为治理贫困的行为主体。美国学者舒尔茨认为，贫困地区落后的根源不在于物质资源的匮乏，而是人力资本的缺乏；教育对形成人力资本、转换经济结构和可持续发展经济具有重要的意义。治理贫困的关键是要有高素质的劳动者，职业教育可以彰显其特有的功能。

从社会发展的角度而言，促进区域经济社会的进步离不开劳动力、劳动对象和劳动工具，发展职业教育的最终结果是提高生产力，其作用机制就是教育作用于生产力。通过职业教育对劳动力施加直接影响，可以提升劳动力的综合素质，促进生产力的发展。劳动力是能够满足一定社会生产需求的劳动者，这就要求劳动者必须具备必要的知识和技能，从而提高劳动生产率。职业教育可以使劳动者具备改善劳动条件的基本素质。欠发达地区其实并不缺乏生产资料，缺少的是能充分发掘、利用生产资料的高素质劳动力，通过职业教育可以实现劳动力综合素质的提升，进而实现对地方生产条件的改造，提高欠发达地区的生产力水平。

（二）地方政府发展职业教育可以避免“挤出效应”，改善就业

以往地方政府最常用的扶贫方式是“救济式扶贫”，主要是向贫困地区输入大量资本，贫困地区的人口成为扶贫的被动接受者，事实证明这是一种短期的、不可持续的扶贫方式，这种方式能够快速解决贫困人口当前的生计问题，却养成了贫困人群严重的依赖思想。这种“救济式扶贫”不仅会产生“思想”上的“挤出效应”，而且还会对劳动力市场产生“真实”的“挤出效应”，减少劳动力的供给，对社会生产造成不利的影响。

地方政府发展职业教育可以在一定程度上避免“挤出效应”，并且还可以改善就业，其作用主要表现在两个方面：第一，在就业范围上，受教育水平的提高为贫困人口的就业提供了更多选择；第二，在就业质量上，受教育水平的提高为贫困人口升入更高一级的劳动力市场提供了更大的可能；第三，在就业性质上，教育水平的提高为从事农业生产的人口参与非农就业提供了机遇。

（三）地方政府发展职业教育有助于抵御贫困脆弱性，提高收入

通过“救济式扶贫”摆脱贫困的人口，其抵御贫困脆弱性的能力较弱，返贫的可能性较大。相比之下，发展地方职业教育不是追求物质上的保障，而是赋予贫苦人口“造血”的功能，帮他们利用所获得的知识、技术、能力改善生活现状，从而摆脱贫困。有研究显示，教育程度越高，脆弱性越低，职业教育通过影响收入水平的方式影响脆弱性，相对于其他的改善贫困脆弱性的措施，更根本也更可持续。在经济不断增长的大环境下，就业范围的扩大、就业质量的提升以及就业性质的改变，必然会导致贫困人口的收入有所提升。即便对于劳动力市场上的非正规就业来说，这种改善也是明显的。

（四）地方政府发展职业教育有助于促进迁移

在人口可以自由流动，也就是人口可以按照市场的方式自主决策是否进行迁移时，职业教育发挥的作用就更加明显。在城市到乡村、乡村到城市、城市到城市、乡村到乡村四种迁移类型中，规模最大、影响最大的就是乡村到城市的迁移。这种迁移主要通过两种形式实现：第一，学龄人口通过升学的方式进入城市接受高等教育，这其中教育的作用毋庸置疑；第二，农村劳动力通过“进城务工”等形式进入城市劳动力市场。根据王德文和蔡昉的研究，只有拥有较高人力资本的农民工才能穿越城市的“无形之墙”，农民工主要是青壮年劳动力，平均受教育年限比农村不流动劳动力多出1年左右，基本接近城市劳动力的平均水平。由此可见，教育水平的提高大大提升了农村劳动力迁移的概率和非农就业的机会。