第四节 政府职责：一个持续的研究热点

本书的研究对象是地方政府履行发展职业教育职责的相关内容，旨在论述地方政府履行发展职业教育职责的主要内容、面临的挑战，在借鉴国外相关经验的基础上，提出我国地方政府履行发展职业教育职责的思路与策略。以此为考量，就课题组查阅有关文献的情况来看，关于政府在职业教育发展中的作用研究，国内学者进行的专门探讨较多，取得了不少研究成果，但在关于地方政府履行发展职业教育职责方面的研究不是很多，可用来参考和借鉴的内容有限。

国外学者对地方政府履行发展职业教育职责的研究，坚持从公平的观念出发，认识和分析政府在职业教育发展中的作用。例如，有学者总结了德国“双元制”职业教育的发展，从政府推动开始，在立法、资金、约束机制等多方面对其提供强有力的保障，促进企业与学校积极联动，缩短了企业用人和学校育人之间的距离，从而使其成为“经济腾飞的秘密武器”。国外学者在研究中指出，在职业教育较为发达的国家中，政府和职业院校在职业教育发展中的职责与权利大都是通过法律形式给予明确规定的。法律手段是职业教育管理的根本手段，它决定了职业教育的管理体制、职业教育体制的运行、相关职能部门的权限与职责等。尽管各国的情况有所不同，但通过立法手段来管理职业教育是各国政府共同关注的重点。通过立法加大各级政府对职业教育的重视程度，提高职业教育的社会地位，规定职业教育发展的资金投入，指导职业培训工作的开展，从多方面保证职业教育健康有序地发展。日本在法律中就明确规定了政府只对职业教育进行宏观管理，而企业协会、科技协会和学术协会负责职业教育的具体管理工作。加拿大的法律规定，联邦政府对职业教育的发展提供间接支持和导向，各省政府对职业教育实行宏观管理，职业院校运作与管理则由其董事会负责。在法国，政府掌握着职业技术教育的管理权，职业技术教育的宏观管理与业务领导主要由教育部负责。根据相关法律，法国教育部制定有关职业教育的方针政策，以及职业学校的教学计划和大纲等。而对于英国来说，职业培训自由化算得上是其传统了，但英国政府非常重视职业教育的法规制定，建构了职业教育法制体系，依法设立了职业教育管理机构，使职业教育真正做到有法可依、依法治教、违法必究。这一体系为职业教育管理提供了法律保障，从而推动了英国职业教育健康有序的发展。

对于政府政策对职业教育的导向和推动作用，有研究认为其主要表现在：一是为职业教育的发展提出明确的目标。如《中国教育改革和发展纲要》就对20世纪末我国教育发展的总目标作了如下规定，即“全民受教育水平有明显提高，城乡劳动者的职前、职后教育有较大的发展；各类专门人才的拥有量基本满足现代化建设的需要；形成具有中国特色的、面向21世纪的社会主义教育体系的基本框架”。二是推出一整套旨在促进职业教育事业发展的重大措施。如《中国教育改革和发展纲要》推出了如下八点措施，即深化教育改革，坚持协调发展，增加教育投入，提高教师素质，提高教育质量，注重办学效益，实行分区规划，加强社会参与。这些措施的提出，对促进教育事业的发展，有着积极的导向作用。

政府干预与市场调节的关系问题一直是职业教育发展领域颇有争议的话题。伴随政府与市场在国家发展中地位的消长，职业教育发展也发生着政府干预和市场调节交替的局面。有研究者重视政府在职业教育中的地位和作用，如黄日强指出，职业教育的功能和作用决定了发展职业教育是政府的职责。雍开涛提出发展职业教育的主要责任在地方，认为当前我国职业教育发展中诸多问题的出现，最根本的原因是政府的统筹作用没有发挥好。要强化市（地）人民政府在统筹职业教育发展方面的责任，市（地）人民政府统筹职业教育有很多优势，具备相关条件。统筹主要是统筹规划，统筹政策，统筹办学，统筹资源。对于政府履行发展职业教育职责，国内学者的研究主题主要有：一是在“政府、市场与职业教育关系”方面，代表学者有李栋学等（2004）、董仁忠（2009）、谢丽惠等（2010）、周适等（2011），他们提出政府和市场缺一不可，要突出政府作用并兼顾运用市场机制，与国际相比，实证分析中国职业教育的发展趋势、办学主体和经费来源。二是在“政府职责与农村职业教育发展”方面，学者陈雪梅（2004）、皮江红（2006）、董仁忠（2009）、李文政（2009）、刘新智（2010）、董天鹅（2011）进行了研究，提出加大政府投入力度，发挥市场机制作用；加强政府统筹；推动城乡职业教育资源整合；实行中职教育免费的各级政府财政合理分工；促进教育券成为农村职业教育发展的重要举措之一。三是在“政府职责与职业教育”方面，有研究者曾骊（2004）、马树超（2006）、韩先满（2007）、段莉（2010）、姚文峰（2010）、董仁忠等（2011）、邢晖（2012）、王玲等（2011）、李娟（2009）、史慧武（2006）、马丽萍（2011）提出，强调政府主导；加大政府经费投入；拓宽投资渠道；加强政府统筹；制定强有力的职业教育政策法规；强化政府的管理监督职能；建立服务体系。四是在“县级政府与县域职业教育”方面，有学者王琴（2007）、佛朝晖（2010）、齐润雨（2011）提出，应以《中华人民共和国职业教育法》和《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》为依据，强调县级政府的关键作用并明确其职责。五是“地方政府与职业教育”方面，学者杜世禄（2006）、顾坤华（2007）、庄西真（2008）、金花（2010）、黄营满（2009）、陈建华（2009）、董天鹅（2012）、张淑真（2009）等提出，加强省级政府统筹管理协调的决策权；地方政府需要扶持、引导和协调职业教育发展；提出三种地方政府制度创新行为。在职业教育发展的推动作用上，有研究认为，其主要表现为职业教育政策及其相关政策针对职业教育发展的方向和速度所起的作用。政府配置职业教育资源的目的是推动职业教育的发展，其实现方式主要是通过制定和实施职业教育政策及其相关政策。事实上，在当代社会，职业教育政策及其相关政策的制定和实施也总是围绕向谁分配资源、怎样分配资源等问题展开的。

综观相关研究，尽管各自视角不同，关注的侧重点不同，但是普遍意识到要重视发挥政府的主导作用，政府对发展职业教育要切实履行财政支持、统筹协调、监督管理以及其他方面的职责，且大都提出了若干具体设想。然而，相关研究的不足也较为明显，未能从理论上根本解决地方政府履行发展职业教育职责的问题。其一，主要在一般意义上研究政府发展职业教育的职责问题，而未能系统、深入地探讨地方政府履行发展职业教育的职责问题。其二，主要立足于职业教育发展现状来研究职业教育发展中的政府职责问题，而未能从地方政府视角来研究地方政府履行发展职业教育的职责问题。其三，主要基于政策演绎或经验总结来阐明政府履行发展职业教育职责的重要性与角色定位问题，而未能采用科学的实证研究方法收集资料并开展相关研究。

虽然政府履行职业教育职责研究在不同方面开展，也应用了不同的理论和方法进行研究，并取得了重要的成果，但地方政府履行发展职业教育的系统研究不多，不少研究流于空疏，大大减弱了其决策参考与理论重构的价值。本研究试图为开展广泛的政府履行职业教育职责研究起到抛砖引玉的作用，为解决职业教育实践中的问题起到积极作用。

研究地方政府切实履行发展职业教育职责，是对现阶段我国职业教育研究的丰富，也是寻求解决职业教育发展问题的一种尝试。政府如何履行职业教育发展职责的研究能丰富现有的职业教育理论研究的内容，有助于促进职业教育的实践发展，充分发挥职业教育对社会发展的积极影响。同时，也能促进职业教育政策的完善，进一步明确政府对职业教育的责任和职能，达到职业教育的公平发展。

通过研究，总结地方政府履行发展职业教育职责的主要形式，提供更具典型性、可推广性、可操作性的模式，提高职业教育政策的有效性。同时，通过广泛的调查研究和深入的案例分析，总结、提炼、创新地方政府发展职业教育的经验，以期为其他地方政府发展职业教育提供更具典型性、可推广性、可操作性的模式。

通过研究，提高地方政府执行国家职业教育政策的有效性。地方政府是执行国家职业教育政策的主体，政策是政府管理职业教育的主要手段，是实现职业教育公平的制度保障。它为职业教育政策的制定提供了价值选择的依据。而地方政府执行国家职业教育政策的有效性则是本研究的重要内容之一。本研究将提出提高国家职业教育政策执行有效性的对策建议，以此作为决策参考，以期提高地方政府执行国家职业教育政策的有效性。