三、研究范围与研究方法

（一）研究范围

我国目前已有《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，但尚未在国家层面对行政规定的含义和范围作出明确界定；地方政府“各自为政”的现象比较普遍。人们在实际工作中通常使用的是“规范性文件”的概念。然而，立法机关、国务院各部门以及各省级人民政府在法律、法规、规章中对规范性文件的概念范围的界定依据其管理的需要而各不相同。《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》规定：“本办法所称规范性文件，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称法律、法规授权组织），在法定职权范围内依照法定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，并在一定时期内反复适用的除政府规章之外的行政文件。”《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》写道：“本规定所称规范性文件，是指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称法规授权组织）依照法定职权和程序制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的决定、规定、公告、通告、通知、办法、实施细则、意见等规范行政管理事务的文件（政府规章除外）。”2008年国务院出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）以及中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（中发〔2015〕36号）均使用“规范性文件”的概念。可见，“规范性文件”是在实践中被广泛运用的规范概念。

与之相比，“行政规定”则相对更多地被视为一个学理概念。关于行政规定的概念，将在本书第二章“制度起点：行政规定的概念”中进行详细阐述。本书之所以选取“行政规定”这一核心概念，主要是基于如下考虑：首先，行政规定的概念表述可以较为简便地将行政主体制定的行政法规和行政规章等规范性文件排除在研究范围之外；其次，1999年颁布的《行政复议法》实施后，“行政规定”已经成为实务界和学界相对较为认可的一个法学术语；最后，从制度形成史的角度看，行政规定的概念能够恰当地指示我国行政规范体系内部分化为法律规范和非法律规范两个部分的制度现象，为本书阐释其制度逻辑提供了概念基础。需要说明的是，鉴于规范概念与学理概念的差异，考虑到理解上的便捷性，本书在引述相关历史材料或规范材料时仍将存在使用“规范性文件”或“行政规范性文件”的情况。

通过梳理地方现有行政规范性文件的相关制度规定，我们可以发现各地对行政规范性文件的认识不同、把握不一。“有的城市将所有行政机关制定的文件都视为行政规范性文件，不管该文件是内部工作规则还是对老百姓权利有实际影响的行政公文；有的地方将党委发布的文件和政府发布的文件统一纳入规范性文件专栏；也有个别地方将政府规章也视为行政规范性文件；很多地方将政府办事机构（比如办公厅、办公室）发布的文件也纳入行政规范性文件的范畴。”规范性文件按照其范围的不同可以分为广义、较广义、狭义、较狭义几种。更清晰的说明，可参见表1-2。需要说明的是，本书研究的范围对应于这里较狭义范围内的规范性文件，可称之为“狭义的行政规范性文件”。

表1-2 规范性文件的范围

为了考察实践中行政机关对行政规定的相关制度规定，本书的规范研究主要选取了一些涉及行政规定的制定、审查等问题的代表性法律文件作为实证研究对象。此外，本书在确定的范围内借助北大法宝进行文本检索，将其中检索出来的文本全部加以利用。在文献方面，鉴于过去有关行政规定的研究多以法解释学、规范法学的研究方法与视角来描述，既有研究多集中于行政规定的规制、审查等方面，而少有从制度层面以及法社会学视角进行分析，因此，本书在文献检索方面将结合法学、经济学、社会学、政治学的已有研究，并试图从法学的视角重新解读既有研究的一些观点，寻求突破。文献范围主要是学术专著、期刊论文、学位论文，以及规范性文件、判决书、报刊资料等实证素材。由于语言能力所限，文献除了中文材料外主要是英文材料。

（二）研究方法

（1）规范分析方法。对于行政规定，虽然仅仅是在1999年《行政复议法》中首次使用，在其他法律文件中鲜有出现。但作为一个法律概念，对它的研究不能脱离规范。与此同时，由于行政规定制度逻辑研究中探讨的行政规定的性质、行政规定的制度定位以及制度功能等问题必然会涉及有关行政规定的制定和监督机制，而这些既有的制度设施最终都要回归到现行法制体系下相关法律规范的解读中。因此，本书在具体展开论述时是以行政法规范本身为基点的，强调法律解释学的研究路径。

（2）过程分析方法。规范分析方法用于检视行政规定在中国法律体系构成的正式制度框架下的定位，以及由此而引发的紧张关系；过程分析方法，则是用于关注在动态过程视角下，在行政规定法治秩序建构中是如何运作和发挥作用的。

（3）比较研究方法。本书采用的比较方法首先是制度比较，即比较各国关于“行政立法”、“行政规范”的界定和研究。其次是功能主义的比较，也就是将不同法律体系中功能相似的东西进行比较。然而，功能主义的比较研究有着难以避免的潜在缺陷。因此，本书的比较研究还是结构主义的，也就是把要比较的制度与原理放在各自的意义脉络中加以分析，辨析它们实质上的异与同。结构主义所要求考察的结构，不仅是指法律制度与法律理论的结构，还包括作为更深远背景的国家与社会结构。

（4）实证统计与案例（事例）分析方法。基于“实践是检验真理的唯一标准”的经典理念，在分析和阐释行政规定的制度功能时有必要采用实证分析与案例（事例）分析法，对不同类型的行政规定、相关法律规范文本以及制度实践效果等进行客观考察和对比性研究。这将有助于相对科学地回答我国应如何对行政规定进行理论与实践定位的现实问题。本书通过对实践中不同领域的行政规定的样本及其产生、传递、执行等环节的运作的考察研究，以及对涉及行政规定制度功能的案例（事例）的考察研究，来探究行政规定的现实逻辑与制度功能。

（5）文献分析法。文献资料分析法是在全面检索文献资料与鉴别文献真伪的基础上，利用相关专业文摘、索引、工具书、光盘以及互联网专业信息资源等文献资料，梳理出有价值的文献资料，并分析和确定所要研究问题的方法。文献资料分析法有助于研究者站在前人的肩膀上，把前人的研究成果作为进一步研究的起点，避免重复前人的研究工作，躲开前人已走过的弯路，把研究精力放在创造性的工作上。经过对行政规定理论研究成果的全面检索和分析，本书对主要与次要的、不同角度与不同观点的文献资料都进行了归类整理，并尝试客观地对我国行政规定的制度逻辑展开独创性的分析。通过对各种文献的搜集整理，努力挖掘出经验事实，并给予剖析，以此为反思规范，为理论与制度建构提供丰富素材。

（6）历史分析法。历史分析法是通过分析特定事物的过去和现在的状况、阐明过去与现在之间的联系，并尝试阐明其未来发展趋势，来分析该事物发展的来龙去脉及其原因的一种方法。一切法律规则和制度体系都有其自身生成和发展的背景和轨迹，我国行政规定的制度体系和相关机制也不例外。本书运用历史分析法，不仅在于考察行政规定这一制度现象的历史与现状的联系，以求清晰地描述行政规定作为制度框架的历史轨迹“是什么”，更在于探讨“为什么”，即揭示历史因素对于我国现行行政规定相关制度和实践现状以及存在问题的影响，从而从历史发展的角度解释我国行政规定的制度框架因何形成。在此基础上，本书努力提出符合客观实际并具有建设性的有关行政规定的理论方案，即阐明“怎么样”。