一、建设现代社会组织体制需要破解的核心问题

党的十八大报告明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。现代社会组织体制是一项复杂系统工程，它的提出，其核心要义是规范政府与社会组织的关系，确立社会组织主体地位，就像十四届三中全会提出建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度一样，将具有划时代的意义。建设现代社会组织体制的三大前提，即政社分开、权责明确和依法自治。政社分开的核心是推进改革，其内涵是在继续推进政府改革的过程中，厘清政府职能边界，把政府管不了、管不好、不该管的职能剥离开来，真正实现解放思想、创新体制，通过各种方式，让各种形式的社会组织参与到公共服务、社会管理及相应的公共事务中来，建构政府与社会组织合作共治的关系；权责明确的核心是实现转型，在推进政府职能转变的过程中，实现党政和社会组织关系的转型，建构登记管理机关及相关的政府职能部门与社会组织之间以服务为中心的权责明确的合作关系；依法自治的核心是社会重建，包括城乡基层社会、社会自组织体系、社会组织生态体系等方面的重建。

在当前全国大力推动社会建设和社会体制改革的过程中，虽然进行现代社会组织体制建设已经成为党和政府的共识，但是在具体问题的定位方面尚缺乏系统性梳理。要建设现代社会组织体制，确定其整体改革方向，首先需要梳理当前社会组织培育发展和规范管理领域存在的核心问题，然后逐个加以破解。我们在实地调研中也发现，各地针对社会组织发展管理的改革实践也大都是各有侧重，选择某一或某几个方面的问题进行探索和突破。在课题集中调研和长期研究积累的基础上，我们梳理出当前构建现代社会组织体制急需面对和解决的十大关键性问题。

第一个问题是作为由党政机构兴办的社会组织如何去行政化，及其在去行政化过程中如何能够求生存得发展的问题。中国很多社会组织是计划体制的产物，由党政机关所兴办，带有浓厚的政治化和行政化色彩。在最近的几年，受“郭美美事件”等官办慈善组织丑闻的影响，当前社会公众对红十字会、慈善总会等政府举办的公益慈善机构普遍缺乏信任，对被摊派被志愿等行为非常不满，政府也普遍感受到这一包袱对自身的压力。因此，官办社会组织去行政化逐渐成为改革的共识。但是，由于长期以来过度依赖政府提供的行政动员体系维持运作，大量官办社会组织缺乏独立的社会资源动员能力和项目运行体系，如果改革采取激进“休克疗法”过快地切断这些社会组织与相关政府部门的联系，那么它们不但很快就会失去政府的资源，而且自身又因为没有能力从社会上获取资源而面临被淘汰的命运。正是因为预计到自身去行政化将会面临的发展困境，这些计划体制下生长出来的社会组织就会拒绝甚至阻碍改革，导致现代社会组织体制的整体性改革举步维艰。这种对过往路径思维方式的依赖是目前这类社会组织质疑改革的主要原因。要推动改革深入，就需要考虑如何能够改变这类社会组织的路径依赖，能够通过创新方式获得组织的生存和发展。

第二个问题是有关社会组织在去垄断化过程中，由于改革不彻底，有可能产生更复杂的寡头治理形式，导致社会组织与成员管理有更多的“婆婆”。长期以来，我国社会组织管理办法关于“一行一会”和“同一地区同一性质机构只能单一注册”的规定导致社会组织领域垄断现象严重，这与现代市场经济体制环境强调的竞争原则明显冲突。在当前我国公益慈善事业快速发展的背景下，其更大的弊端在于妨碍了公民行善做公益、参与社会事业的权利。由于缺乏竞争，使得这些机构很有可能蜕变为极少数人的利益集团，个别行业协会甚至变成了协会成员和政府进行项目寻租和政治交易的场所。因此，行业协会改革的方向必须是去垄断。在深圳、上海等地积极探索行业协会去垄断化经验的基础上，“一行多会”的改革已经在中央政府层面开始松动。但是，课题调研发现，在推动行业协会去垄断化的过程中，如果没有彻底斩断行业协会和相关政府部门的利益关联，如果不能在这些社会组织内部建立起适合现代社会组织制度的民主治理结构，那么新产生的行业协会可能仍然由少数利益集团控制和主导，不但普通会员无法实质性参与，反而还要因为各种原因不得不入会，支付更多的参与成本。这使得人们会对改革有更多抱怨。因此改革如果不彻底，可能在结果上比改革前还要糟糕，如果成员反而是希望回归到改革以前的垄断状况，那么去垄断化的改革难以持续。此外，我们的观察发现，近年来我国民间社会组织领域发展过程中的大型机构寡头垄断现象也时有出现，一两个民间的社会组织可以垄断某个议题的大部分资源，变成“善霸”，这是需要政策制定者高度警惕的，在当前我国社会组织行业生态尚不健全的背景下，民间垄断甚至可能比官方垄断还具破坏性。

第三个问题是社会组织双重管理制度的改革如何能够实质性地取消，从而能够真正鼓励社会组织发展、推动社会组织有效培育。自上个世纪80年代末开始实行的社会组织双重管理制度越来越成为当前阻碍我国社会组织有效培育和正常发展的制约性制度因素，大量纯民间背景的社会组织因为找不到业务主管单位而难以取得合法注册身份。社会组织“没有婆婆要”，究其原因在于相关职能部门出于规避自身风险的考虑，不愿意做社会组织的业务主管单位，这正是社会组织双重管理体制在制度设计方面的核心弊端所在。而目前大量草根社会组织的存在，及各社会阶层希望成立社会组织的强烈愿望和需求，都使得“重登记，轻管理”的双重管理体制必须改革逐渐成为各方共识。针对社会组织双重管理体制的改革，广东无疑走在前列，在广东改革的示范带动下，全国其他地区甚至中央层面也开始破土，2013年两会通过的国务院机构改革方案确定尝试推动行业协会等四类社会组织直接登记注册。但是，去掉业务主管单位以后，是否意味着大量草根社会组织就能轻松“洗脚上岸”了呢？课题调研发现，去除业务主管单位这道硬门槛，地方实践中事实上仍然存在着大量软门槛，包括组织名称、业务范围、注册资金、办公场地等方面的问题，继续限制着社会组织的登记注册，而且这样的限制更加隐蔽。一些社会急需但是又似乎“敏感”的社会组织仍然难以注册。

第四个问题是政府如何能够有效地提供资金扶持，为社会组织持续健康发展提供更多支持性资源的问题。事实上，机构注册问题只是禁锢民间背景社会组织成长和发展冰山之一角。当前，我国大量社会组织正处在发展的初期阶段，缺乏发展资源，专业化动员能力严重不足是其面临的更重要的问题。而过分依靠国际资源又存在可能的政治风险。因此，在目前现代社会组织建设初期，政府有必要加大对社会组织的培育扶持的投入力度。最近几年，政府职能转移和向社会组织购买服务逐渐成为各级各地政府部门推动社会组织培育发展工作的重要内容，政府开始投入资源资金支持社会组织参与社会民生服务，这是政府部门积极扶持社会组织发展的积极举措。但是，我们的实地调研和参与观察发现，在各地推动政府向社会组织购买服务过程中，普遍出现了政府方面资金管理混乱、购买服务专项资金流向不明、社会组织之间进行恶性竞争等乱象。一方面，政府向社会组织购买服务过程管理混乱的局面使大量购买服务专项资金可能回流到相关政府部门及其附属机构，造成政府职能转移只在政策文本上进行，而实际上政府机构不但没有减少，反而又多出新的部门。另一方面，快速的政府职能转移和购买服务改革过程中也诱导了很多社会组织纯粹为了获得政府资金而登记成立的不正常现象，在缺乏理念、经验和技术的情况下，社会组织一味地迎合政府的需求，忽略了其所提供服务本身的质量和效能，也忽视了自身成立的本来的宗旨，这就使得在政府购买服务过程中，很多社会组织不是成为政府的伙伴，而是变成了伙计，这一伙计心态就不可避免地带来了许多社会组织的服务的官僚化、管理的等级化以及体制的建制化等乱象。那么政府的资金支持是否存在比购买服务更合适的资金扶持方式？如何建立政府和社会组织之间更平等的伙伴关系，这方面既需要尽快加以规范，又需要建立更多元、可操作的执行方案。

第五个问题是如何逐步落实对社会组织税收优惠政策的问题。发达国家的经验表明，政府推动社会组织最重要的诱因是对社会组织的税费减免政策。社会组织区别于企业组织的根本属性就是其非营利性，而政府对于非营利性的公益组织和社会服务机构除了直接项目资金上的支持外，更可持续的可能还是在税收减免上给予相应的鼓励扶持。社会组织的资源归根到底不能长期依靠政府，而更需要依靠组织自身进行筹集，资源的有效引入成为激活现代社会组织体制的关键。但是，目前我国的宏观税收制度以及相关的收费制度成为社会组织有效发展自身资源的比较重要的限制。一方面，现行的重税制度让很多企业和慈善家难有动力通过公益性捐赠等形式投入持续不断的资金来支持社会组织的发展，甚至面临捐款还要交纳重税的尴尬局面；另一方面，由于政府对社会组织的税收实行名单管理，大部分在免税名单外的社会组织对于自身筹集的资源仍然要担负较为沉重的税收负担。政府各级财税部门在非营利组织税收优惠问题上对广大社会组织仍然持原罪推论的态度，社会组织税收优惠或减免政策虽然屡经呼吁，却迟迟不能出台，这极大地阻碍着社会组织的发展。在实地座谈调研中，各地负责社会建设及社会组织培育发展工作的职能部门负责人纷纷表示，社会组织税收问题确实不是地方层面能够讨论和根本解决的问题，亟须在中央政府层面进行明确的政策推动和改革尝试。

第六个问题是关于如何逐步向社会组织开放公募权，释放社会组织本身的资源动员能量的问题。从社会组织本身所应具有的社会性来看，政府长远来看不能成为社会组织本身最主要的资源支持，社会本身应该成为其最重要的资源筹集场所。正因为如此，国际上的惯例一般都是开放符合条件的社会组织的公募权限。如果我们要与现代市场体制相适应，那么让广大社会组织在更加公开、透明的公平竞争环境下直接向社会公众募集资源，将是现代社会组织体制改革的一个重要突破口。就目前而言，开放社会组织的公募权并没有完全得到各级政府部门的认可，虽然一些社会组织依托于互联网已经开始在进行公开募集资源的尝试，但是全国大部分地方并没有在法律上给社会组织开放公募资格的申请，即使是已经开放公募资格的城市，其相关申请程序仍然非常复杂，公募监管仍然是以严格把控为主。

第七个问题是和社会组织外部环境相对应的社会组织内部治理尚不完善的问题。目前大部分社会组织遇到的一个挑战是：组织内部尚未能建立起有效的治理结构和治理机制来适应社会建设的要求。虽然社会建设需要大量现代社会组织，但是许多社会组织的现代形态仍然只是徒具形式，有的甚至连形式也没有。由于缺乏民主、透明、自主的治理结构，很多组织常常缺乏持续发展的能力，对很多社会事务和问题常常拿不住、接不起，有的组织光有空壳没有实际性运作，有的组织成立以后逐渐演变成寡头集团，这归根到底还是因为部分社会组织仍然停留在被一两个社团大佬把控的阶段，内部缺乏有效的现代社会组织治理结构和制度方面的建设。所以，无论是党政机关举办的社会组织，还是民间自发的社会组织都面临着在组织内部如何尽快建立一种相对民主、透明和高效的现代组织治理结构以获得持续发展的问题。虽然我们有相关法规规定登记注册的组织应该有相应的治理结构，但是在我们的调研中发现，大量社会组织的治理结构形同虚设，依然是明显的大佬文化主导，这使得很多社会组织缺乏透明性、公开性和有效性，严重影响社会组织的公信力和执行力。

第八个问题是如何有效推进枢纽型社会组织建设，逐步构建现代社会组织行业生态，尤其是加强对青年社会组织发展的扶持和规范的问题。国内外的研究都表明，一个地方的社会组织发展状况如何，是否能够持续，很大程度上取决于当地的社会组织行业中是否有各类支持性社会组织来承担社会组织与政府、企业之间的纽带功能，给各类社会组织以能力建设和资源链接。这种由资助性机构、支持性机构和一线服务组织构成的链条形成现代社会组织行业生态的价值链。而作为支持性机构的枢纽组织的缺乏是中国目前整个现代社会组织行业难以建立的重要原因之一。因此，枢纽型组织的建设非常迫切，这方面已得到各地相关政府部门的认可，并在多个地区付诸实践尝试推动。但是，目前各地枢纽型组织建设工作大多还只是政府的单方面推动，被要求成为枢纽型组织的工、青、妇组织枢纽功能还不强，个别成为应景和摆设。目前枢纽型组织发展的挑战是：完全由政府推动的枢纽型社会组织行政化倾向明显，政府推动成立的枢纽型组织并不被广大社会组织所认可。在孵化器里的社会组织反而是“被组织”的趋势非常明显，缺乏对社会组织社会服务能力的真正培养。相反，在民间自发孕育的社会组织网络中，一些支持性机构已经颇具枢纽气质，其运作和发展经验值得推广和借鉴。在枢纽型组织建设中，特别值得关注的是如何加强扶持和管理近年来日益增多的青年社会组织的问题。随着全球化以及互联网时代的到来，青年社会组织伴随着青年公益的兴起而日益增多，这些组织往往组织松散，更多地强调价值追求，而非利益诉求，并且更善于基于互联网进行传播和行动，以“闪”和“炫”为特点的行动能力对于青年人有很强的吸引力。如何加强对青年社会组织的扶持与规范，也是我们建立适应未来的现代社会组织制度的关键问题。

第九个问题是如何有效加强对涉外非政府组织在华活动及其与国内社会组织开展相关项目合作进行有效管理、监督和规范的问题。就当前我国社会组织管理体系而言，其最大的缺口即在于缺乏针对涉外非政府组织在大陆开展活动的明确规范和监管，形成“合法进入没门，非法进入随便”的矛盾状态。由此造成的一个结果就是涉外非政府组织在华活动呈现制度真空状态。虽然中国对于涉外非政府组织在大陆的活动还缺乏明确的法规规范，但是大量境外非政府组织在推动中国的扶贫、教育、环保和健康等社会议题上发挥了积极作用。另一方面，越来越多的境外非政府组织进入中国开展活动，目前虽然国家已经允许海外慈善基金会在中国建立办事处，但是整个涉外非政府组织还缺乏相应的监督管理体系，这也同样会带来许多隐忧。如何能够对境外非政府组织进行监管，是否可以允许一些境外非政府组织率先在地方注册，这方面至今还没有明确的改革措施。

第十个问题是如何改变目前社会组织多头管理的状态，从而能够真正对社会组织的宏观运行和发展形成有效的外部监管的问题。中国在社会组织领域长期以来实行的是分类管理的模式，分类管理事实上是和双重管理体制相结合，以各类社会组织业务主管单位为监管主体之一形成多头管理的格局。但是，都管也就容易出现都不管的局面，尤其是在取消业务主管单位以后，民政部门本身还缺乏相应的人力和经验来监管这些不同类型的社会组织，取消双重管理并不意味着相关的监管制度能够自然地就建立起来，很可能会出现更加混乱的社会组织管理状况。那么如何超越多头分类管理体制，明确相关的职能部门和相关职责，建立有效的监管机制，是我们建立现代社会组织监管机制的核心问题。