一 钱粮亏空究竟是因公挪用，还是官员侵贪？
钱粮亏空究竟是官员监守自盗、贪污中饱，还是他们为解决财政缺口而产生的“因公挪用”？对此学界不乏研究。但对两者之间的关系，不仅治史者没有进行过认真的讨论，就是作为大力推行清查“钱粮亏空”的“当事人”，雍正帝与他的父亲康熙帝也存在着认识分歧。
康熙四十八年，针对不断出现的钱粮亏空及官场舆论，康熙帝对大学士等人谈到他的看法，说：“凡言亏空者，或谓官吏侵蚀，或谓馈送上官，此固事所时有。然地方有清正之督抚而所属官员亏空更多，则又何说？朕听政日久，历事甚多，于各州县亏空根原知之最悉。从前各省钱粮除地丁正项外，杂项钱粮不解京者尚多。自三逆变乱以后，军需浩繁，遂见一切存留项款尽数解部，其留地方者惟俸工等项，必不可省之经费，又经节次裁减，为数甚少。此外则一丝一粒无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中亦必令起解，州县有司无纤毫余剩可以动支，因而有那移正项之事，此乃亏空之大根原也。”
但是雍正帝不以为然。在他即位后，面对全国上下的钱粮亏空，朝廷不少官员仍作“因公挪用”的解释，雍正帝严厉驳斥说：“近日道、府、州、县亏空钱粮者正复不少，揆厥所由，或系上司勒索，或系自己侵渔，岂皆因公那用！”官员“每恃宽容，毫无畏惧，恣意亏空，动辄盈千累万。督抚明知其弊，曲相容隐，及至万难掩饰，往往改侵欺为那移，勒限追补，视为故事，而全完者绝少。迁延数载，但存追比虚名，究竟全无着落”。
而且雍正帝内心深处已经意识到，这种状态是因为康熙朝“未曾将侵蚀国帑、贪取民财之人置之重典”，由此造成了吏治日渐腐败、国家财政已经空虚的局面。若一如乃父那样，只凭对官员进行警饬训诫，望其徐徐感化，绝不会制止贪腐。所以，在登基一个月后，即康熙六十一年十二月，便谕令在全国展开清理钱粮，除陕西省因用兵暂缓清理外，“限以三年，各省督抚将所属钱粮严行稽查。凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内务期如数补足。毋得苛派民间，毋得借端遮饰，如限满不完，定行从重治罪。三年补完之后，若再有亏空者，决不宽贷”。从清理钱粮亏空着手，开始整治官场上的贪腐以澄清吏治。
那么，我们还是要问，产生亏空的原因，究竟是康熙帝所说的“那移正项之事”呢，还是雍正帝指出的“系上司勒索，或系自己侵渔”？这的确是一个需要直面回答的问题，但却并不是一个非此即彼的命题。
首先，“因公挪用”的现象在康熙朝的确具有普遍性，但并非形成“钱粮亏空”的唯一原因。
康熙朝系清王朝的开创时期，戡乱统一的战事不断，且军需浩繁而国力不裕。故康熙朝的军需供应，非以捐纳，即为挪用“俸工”等公项。其时，尽管有康熙十三年的捐实官的军需捐例、十九年的贵州本色捐例，以及三十六年的大同捐马例等“大捐”，但战争给地方财政造成的亏空依然影响深远，以致“前荡平三逆，原任湖广布政使徐惺所用兵饷，至四十余年尚不能清完”。特别是，康熙中期清军三次出征准噶尔，川、陕、甘等西北诸省供顿不已，虽有“捐例”，却挪移不乏。如川陕总督吴赫参劾属员吴秉谦克扣军需银两，勒索税规等，经查，“亏空库银，俱系军需紧急，因公那用，并非侵蚀。其用过银两，交与总督陕甘二抚，令阖省文武官员均赔”。甘肃巡抚布喀虽有“擅用库银，支给运米脚价”的违规行为，“查系紧要公务，非私自那用，应免其追取”。而甘肃因军需挪用的亏空自此一发不可收拾，至康熙五十七年的驱准保藏，“甘肃省自康熙三十四年至五十七年，因供应喇嘛、赈济贫民，以及军需脚价、买备驼马等项，借动银粮”，有未完各案亏空银两290206两，又有动用赈济粮37258石零。这项亏空直到乾隆元年“未经完补银粮尚有八万七千余两”。云南省在乾隆二年也“有将文职各官俸工银两捐抵康熙五十九年以前军需”的情况。此后，康熙六十年，征台湾朱一贵的战事同样导致福建出现了巨额的财政亏空。闽浙总督满保，便“因事紧急，动用库银二十三万余两，进入台湾后，内地招募之兵及原留台湾之兵丁，不发钱粮难以为生，故动支储于厦门之台湾兵饷三万余两送去供给。为此，奴才等与众官员捐银赔补十万二千两，除此之外，其余十二万两与台湾兵饷三万余两，福建地方小事情多，委实无力捐纳。故请准予销算”。满保还奏称：“偿还采买铜斤、捐造营船、浙江旗兵来福建、福建旗兵赴京城等项共计用银九万余两。此概为公事，垫用实出无奈。”从揭报看，福建的问题也多属于军需挪用。
此外，康熙朝的亏空也与各项工程、公益，以及康熙帝的多次南巡有关。康熙四十九年的江南亏空案就属此类。这起亏空案数额巨大，却缘由不清。先是两江总督噶礼疏参江苏布政使宜思恭贪婪，经查“宜思恭任内共亏空四十六万一千两有零”。但康熙帝不认为亏空仅属于官僚侵欺，“朕意地方虽有不肖之官侵蚀钱粮，未必多至数十万两”。康熙帝差尚书张鹏翮等前往查审。然张鹏翮虽得到地方官“愿将俸工逐年扣补诸项亏空”的承诺，却以未查出亏空缘由奏闻。最后，还是康熙帝自己说出：“朕屡次南巡，地方官预备纤夫，修理桥梁，开浚河道，想皆借用帑银，原冀陆续补足。而三次南巡为期相隔不远，且值蠲免灾荒，所征钱粮为数又少，填补不及，遂致亏空如此之多，尔等皆知之而不敢言也。”随后，张鹏翮也敷衍说：江南亏空之由，“大概如赈济、平粜，以及修塘等事”。
就是说，因战争、灾异以及各项工程而产生的突发性事件也多系挪用公帑的诱因。
而后，雍正初年揭出的亏空案也不乏此种因公挪用之属，如浙江布政使王朝恩在雍正二年盘兑库银，发现浙江藩司应存库正杂银为68.6万余两，实际仅有现银38.6万余两，而在缺银30万余两中，有满汉官兵借支俸银近15万两，巡抚李馥调取银4万余两称买米补漕，余11万两为藩司傅泽润借支买米补漕并支给官兵路费等项。山东藩库内有巡抚李树德任内借支兵饷银12万余两，运米官员盘费银3.7万余两，各官借领银4.5万余两，地方公务银2.6万余两，皆系挪用。雍正四年五月，安徽布政使觉罗石麟奏称：布政使博尔多将补项动支“二万五千七百五十两八钱”挪作他用。六月，安徽巡抚魏廷珍又就石麟所奏做了说明：“自雍正二年起，收存各属公捐俸工节礼银六万余两，查此项当日原为弥补上江亏空起见……博尔多遂将此项俸工节礼等银那借三万三千余两，并未在库，其余止存二万六千余两。博尔多屡次详明动用，臣俱未批行。”
可见，几乎每个直省都有因公挪用造成的亏空，也没有哪个巡抚能够免受因公挪用需要承担的责任。不管该项挪用是否合理，是否出于“实心任事”的公心，为了突发性的事件，地方官不得不将挪用视为解燃眉之急的惯用方式，而最终都需要为挪用承担责任，即对亏空的钱粮进行赔补，甚或受到革职降级等不同程度的处罚。而因公挪用的根源，也主要在于地方没有“存留公项”的自主财政，地方官难为无米之炊。在这一点上的确与官员个人的操守无关。
但不能不说的是，康熙朝的清官政治以教化的方式塑造了众多的清官形象，贪腐与惩贪不被纳入康熙帝治理朝政的重点，这也在一定程度上放松了对官员个人行为的管控。特别是康熙后期，进入晚年的老皇帝更多地沉醉在太平盛世的梦想中，康熙五十四年十月，他在谈到对地方督抚的要求时说：“山西巡抚苏克济、直隶巡抚赵弘燮、山东巡抚蒋陈锡历任俱久，未闻清名，亦无贪迹，而地方安静，年岁丰稔，此等便是好官。”可见，保持盛世稳定的社会秩序，是康熙帝晚年最大的心愿，官员的操守则放到了其次。而正是康熙帝所说的这些居官“安静”的“好官”，在雍正帝掀起的反腐风暴中以巨额的亏空被参。
其次，“因公挪用”不仅导致亏空，且滋生腐败。
雍正帝并非不知地方财政有缺口，但他更愿意相信，财政的制度缺陷是地方官员借以婪赃的漏洞，所以他要从清理钱粮入手进行反贪。而事实上，因公挪用的财政亏空恰为官员的贪欲提供了最直接的侵欺口实。山西的巨额亏空案就十分典型，而最大的贪官就是被康熙帝称作“好官”的苏克济。
雍正元年，由潞安府知府裘章等诸多府县官员首告，苏克济以450万巨额亏空被逮。随后，苏克济“承认其指称军机之事所得及收受年节礼品、生日贺礼，并五次大计、入京谒见等项，侵吞之银四百二十五万余两是实”。
苏克济于康熙四十八年四月出任山西巡抚，六十年十二月丁忧解任，巡抚山西十二年余。这期间，正值清朝为驱逐准噶尔伸向西藏的势力而大举用兵西南与西北，故苏克济的亏空中，多有“借军需之名，指称官俸工钱，挪移库帑而致亏空”。也就是说，除了向下属索贿外，苏克济还假借支取官员俸工银用于军需的名义，将公帑婪入私囊。其手段无所不用其极。例如，苏克济以动用各州县官员“五年俸工银”为名，“将各州县钱粮挪移三十万两”，名义上是解给大同知府栾廷芳，而“实际解给栾廷芳银七万一百六十七两九钱有奇，另二十二万九千八百三十二两余尚未挪解”。
苏克济此举又为大同知府栾廷芳效仿。栾廷芳同样指称军需，号召通省官员捐出俸工银等，随后侵吞因公挪用之银。自康熙五十六年至六十一年，以采买驼马草料为名，“欺蒙浮冒侵蚀二十七万七千九百余两，另大同捐纳银多领十三万二千八百余两”。又有“亏欠库银十六万余两”，成为知府中的贪腐大鳄。另一位可以与栾廷芳相提并论的是知府冯国泰。雍正元年十一月，诺岷查出“原任平阳府知府冯国泰亏空银二十余万两”，并于冯国泰任所搜得许多银两、金银首饰器皿以及借银文书、古董、绸缎等，粗估折银四五万两。
而且，正是在这种环境下，山西几乎通省亏空。据苏克济的后任巡抚德音揭出，“山西亏空银内，变抵有项之银为八十六万二千余两，另有指称借给饥民粮米八十三万九千余石”。“至亏空银内变抵无项之临汾县等十七州县亏空之银二十八万五千余两，拟限两年照数追完。再太原县等三十六州县亏空之十七万八千余两之银……”他还查出，山西共有97州县，53个州县有亏空，其中17州县有28.5万余两的变抵无项之亏空。而上述州县的亏空，除了因苏克济“挪用俸工”形成的之外，有相当一部分当属于为苏克济指称军需，“收受年节礼品、生日贺礼，并五次大计、入京谒见等项”的婪索。
此外，挪移亏空与腐败的关系还会出现在以下的情形中。诸如，京官以钦差的身份索贿。康熙四十二年六月，宋大业奉命赍御书匾额赴湖南祭告南岳，“逼索多金始容悬挂”。巡抚赵申乔，先是“许以三千两，不允，加至七千两，令（知府）姜立广向布政使暂借库银，即令姜立广送七千两，随礼七百两，幕宾刘某、张某各索银一百两，共七千九百两”。“此银暂借库项，未言作何归补。”又如，康熙六十年八月，甘肃署会宁县事知州李德荣侵扣散赈钱粮，皆由工部主事觉罗西伦等勒索，西伦“勒索李德荣银一千二百两，奉委协赈之都司温安海亦勒索李德荣赈规银八百余两”。
再有，借弥补亏空之名侵盗钱粮致再生亏空。特别是以补充地方财政缺口所开的捐例，更是产生亏空的源头。例如康熙四十五年正月，两江总督阿山奏曰：“查西安救饥例，其捐纳官生亏空米石，历年未查明。”又如，“大同等处捐纳，名有百十万钱粮，亦未必实其数”。康熙五十三年广东捐谷案，巡抚满丕“擅改购米捐纳之例”，在120万余两的捐银中，“将八十万两银与属下大员分取之，惟将四十万两银交付知县官等购米。知县官员知此弊端，竟不购米者亦有，购半数者亦有。上官自身既行私舞弊，有无仓米亦不敢查。故此，仓米欠缺者甚多”。广西的情况大致相同。拟收捐117万余石米谷，应折银129万余两，定于桂林、梧州、柳州、南宁四府收捐。布政使黄国材等，仅将收捐银47万余两下发州县购米谷，其余82万余两捐银，悉为黄国材与四府知府吴元臣、李世孝、赵世勋、黄之孝等私分，存库有117万余石米谷存储之名而无其实，遂引发了广西的钱粮亏空。这类亏空虽为“分肥”，但在地方缺少经费的情况下，官员可以明目张胆地将公项据为己有，与将加征的火耗自行使用有类似的性质，至少在当时的官场中是一种不被等同于贪赃的行为。但这其中恰恰可以滋生腐败与贪官，也正是这些不被视为贪赃的加征行为始终处于灰色地带，才使得如苏克济等人在挪用钱粮上肆无忌惮。