二 西力东渐以后中央机构的初步变动

如果说，清代前期中央机构的演变主要是按中国历史的逻辑运行的，即如何实现巩固皇权与有效治理国家的平衡，那么列强以坚船利炮打开中国大门以后，尤其是英法联军侵华之役以后，则在相当程度上是在西力东渐的压力下，不得不做出的改变，即适应世界潮流和在新的形势下有效治理国家，并在“数千年来未有之变局”中求存。变革的方向，自然是仿效国力强盛的西方国家，然而，最初中国的仿效或变革，在中央机构的设置上，不是规范或限制皇权，而是趋向增加执行现代管理职能的机构，减少直至取消那些臃肿繁冗无用的机构。

1900年以前，变化最明显的，莫过于总理衙门的设立。西方各国政府无不设有外交部或类似机构，办理与其他国家交往的事务。但是长期以来，清廷坚持传统的天朝—四夷理念，凡来华者都属蛮夷戎狄，都是来朝拜圣朝天子的，不作为对等国家，因此没有一个办理外交的正式机构。外国使节来，有的由礼部接待，有的由理藩院接待，有的由鸿胪寺接待。而鸦片战争前，两广总督常常直接办理外交交涉。按理说，鸦片战争后，清政府已经明白英国是一个远方的强国，远非过去的蛮夷戎狄可比，应该调整心态，进而调整机构，以便在最大限度维护国家利益的条件下与英、法、美等列强相处。然而，天朝上国的意识依然统治国人特别是统治者的头脑，不想甚至不屑于去了解遥远的“英夷”。直到1860年英法联军侵华，京师被占，“天子蒙尘”，不得已允诺列强使馆驻京，并设立总理衙门。

按理说，总理衙门应是专门外交机构，但是这外交机构来得实在有些勉强。一是临时，当时奕等请设总理衙门的奏折即称：“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。”注1二是分工不专，不是今人眼中专门的外交部，在外交、通商事务外，举凡与外洋有关事情，如新式学校、工厂等，皆归其管辖。三是其组织机构大体仿效军机处，内部机构设置和人员安排并没有体现科层制的原则。

注1 奕等：《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》（1861），见《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷71，台北，文海出版社影印本。

但是，总理衙门对传统中央官制也造成了一定的冲击。

其一，总理衙门的设立，分割了军机处的一些权力，还分割了原来礼部等机构的事务。

其二，如前所述，总理衙门管理的事务十分宽泛，某种意义上，总理衙门等于在六部之外设了一个“新政部”，尽管这个“新政部”权力并不充分。

其三，尽管内部机构没有科层化，但还是分股治事，如有英国股、法国股、俄国股、美国股，另有海防股、司务厅、清档房、电报处等。这与军机处又不同，有向科层化方向发展的趋势。

其四，因为要与洋人交往，不得不任用一些知晓外情甚至懂外语的新人，尤其是驻外使领人员的选择，这与以往的选官无论“正途”、“非正途”都不同。

甲午战败之后，更多开新人士认为传统中央机构不适合新的列国竞争的时代，进一步要求改革中央机构。

康有为等人曾多次提出改革官制的要求和建议，其中最切要的是开设议院，也提及三权分立。不过，康有为及其他支持维新改革的官员们主张的开议院，与西方具有立法权的议院相差甚远，多半属于在皇帝领导下的咨询性质的机构。即使如此，也遭到守旧人士的强烈反对。及至发现光绪帝可以支持变法，康有为收回了开议院的建议，改为主张开设制度局。

百日维新中，官制的改革是最大的难点，因为改革会触动太多的人的切身利益，直接关系改革的成败，而改革的实施也确实造成重重矛盾。在中央机构的改革方面，光绪帝能做到的是，设矿务铁路总局、农工商总局，裁撤机构重叠冗官多的詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺。而康有为主张的制度局，始终未能开设。由于百日维新的失败，光绪帝的维新谕旨被废止，一切又恢复了原样。

迄1900年，虽距鸦片战争被迫开关已近60年，虽李鸿章等督抚在地方上已设立诸多新机构，但中央层面，只一个总理衙门。