一 清前期的中央机构

清前期中央官制，经由了努尔哈赤的草创，到皇太极时基本完成建政，而入关后到设置军机处算是建立自己的特色。

努尔哈赤建后金，是为草创时代，此时代之中央体制，多显民族及原始特色。当后金初建，其组织结构与中原历代王朝的维护君权体制相去甚远，议政王大臣会议具有相当大的权力，究其实质，为一种贵族联合治理体制。而能运转不懈，战阵取胜，实靠努尔哈赤个人能力和魅力领导。若循此不变，则后金实为一种贵族共治体制，大汗权力类于议长或联盟首领而已。但其后即不断调整，以制度、体制加强君权，而不仅依赖领导者个人魅力，其实质也即汉化，或曰继承历代王朝的君主专制体制。

皇太极即位不久，即于1629年设文馆，及1636年，改文馆为内三院（内国史院、内秘书院、内弘文院）；1631年仿明制设六部，直接在皇太极主导下处理日常政务；1636年设监察性质的都察院。这些机构，往往对满洲贵族权力造成了某种限制。皇太极在位近20年，迄其终，中央机构已有内三院、六部、都察院，除理藩院为自创外，其他均仿效中原王朝。可以说，就中央机构来说，已经大体完成了仿效历代中央王朝建立政权的过程。

入关后，清朝政权的汉化过程持续，并建立自己的特色。所谓自己的特色，一是在继承历代王朝的基础上有所发展，但仍循中国历代王朝发展的轨迹，加强君权；二是在满洲优势的“关外传统”与汉化之间平衡，随着时间的推移，“关外传统”逐渐退却，汉化加深。

这种做法不难理解。入关后，如何统治这样一个庞大的帝国，对于清朝统治者来说，直接采用前朝的架构，然后在此基础上适当变通，乃是顺理成章之举，也是避免引起社会震荡的最好办法——因为无论精英还是民众，都已熟悉并适应前朝的架构，更何况为争取合法性和民心，清初统治者声称清军入关是替明朝讨伐造反者。正因为清朝大量吸收采用明代中央机构架构，故论者多谓“清承明制”。近年学界尤其国外学界多强调清代特色，尤其满洲特色，然不足以否定其“承明制”乃至继承历代王朝体制的趋势。当然，笔者不是完全否认其政权架构具有一定的满洲特色。比如，入关后议政王大臣会议仍然发挥作用，至康熙时代才终于式微。而即使康熙朝以后，满洲权贵的权力还是微妙的问题。保持或加强满洲权贵的权力，一方面可能有利于维护爱新觉罗家族的皇权，因为他们可以共同应付潜在的汉族及其他民族的反抗，维护其共同利益；但另一方面他们的特殊地位也可能削弱皇帝权力，甚至可能威胁君主地位。有清一代，差不多每一位新皇帝继任以后，都会清除若干前朝重臣，而这些重臣多半是满人，有的甚至是亲王，比如康熙擒鳌拜、嘉庆处死和珅、慈禧太后和恭亲王奕政变处置肃顺等八大臣，是史学家熟知的例子。

至雍正、乾隆朝中央与地方体制定型以后，清代中央机构特点最突出者有二，一为军机处，一为满汉复职制。其中军机处即最明显继承发扬历代王朝特点的机构，笔者试略作分析。

自秦汉以来，从设官任职角度观察，影响一代王朝命运的有两件大事，一为给予地方多大权力和如何设立地方机构，此为中央地方关系，不在本文论述范围；一为如何安置相权，此为中央机构或官制最要者。本文专言后者。君主大权独揽，是为中国特色君主地位的保证，但一个人的精力、时间都有限，能力、经验更是不同，君主不可能事必躬亲，所以势需设相或总理日常事务的官职。然而相权若过大，又可能对君权构成威胁。两难之中，明太祖取消丞相，但问题并未解决。明成祖设内阁，以阁臣辅政，初时阁臣仅备顾问，随着时间推移，内阁大学士权力渐重，实际仍相当于相。严嵩与张居正，虽历史评价大异，然曾权倾朝野则同。严嵩老年被削职没收家产，张居正去世后被抄家，进一步显示了“相”与“君”的矛盾。

然而，清代军机处一定程度上解决了这个问题。

军机处于雍正年间设立，乾隆年间定型，一直延续到宣统三年。有关其具体情况，学界研究已多，笔者不再赘述。笔者关注和了解比较多的，主要是道光以后的军机处。总括而言，笔者以为军机处有如下特点：

其一，军机处并无独立决策权，不能独立处理政务，这一点最为重要。军机大臣地位虽然显耀，但只能建言，不能独立做任何决策。说穿了，它只是最高统治者的秘书兼顾问，影响也好，权力也好，必须得到皇帝（或最高统治者，同治、光绪年间是慈禧太后）的首肯或通过皇帝才能发挥作用。

我们观察晚清官方人士的评论，可知清代人对此就是这样认识的。晚清出洋考察政治大臣戴鸿慈和端方指出：“军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。”1906年官制改革时，一位御史的奏折说得更清楚：“雍正七年青海用兵，以内阁在太和门外，儤直者多虑漏泄事机，始设军机房于隆宗门内。乾隆初，遂名军机处，其大臣例司缮写谕旨，其权一归于上，非内阁比也。内阁之制，在前明有严嵩之奸，张居正之专擅，周延儒、温体仁之邪佞倾国。及至本朝，乾纲自秉，旧染一新，然以圣祖仁皇帝之天亶聪明，犹有鳌拜、明珠、索额图之小作威福。自设军机处，名臣贤相不胜屈指，类皆小心敬慎，奉公守法，其弊不过有庸臣，断不至有权臣。”

其二，军机处没有附属的行政机构，六部等中央衙门也好，地方各省也好，都不隶属军机处。换句话说，它不能独立向任何机构发号施令。这与历代宰相截然不同。虽然有的军机大臣同时是某部尚书，但是，他只能管他任职部之事，不能直接向别的部发号施令。

其三，各军机大臣基本是分别与皇帝议事，军机大臣虽有资格、地位的不同，但并无正副之分，皇帝决策的时候，可以采纳此大臣的意见，也可采纳彼大臣的意见，也可以所有军机大臣的意见都不采纳。

其四，军机大臣并无固定名额，任职大臣也不固定，去留全凭君主好恶。关于三、四两点，晚清御史胡思敬即曾说过：“军机处不设定员，同堂议事，无论官职崇卑，不相统摄。”

其五，军机处办事确有效率。凡政事，军机大臣与皇帝议定之后，立即发出谕旨施行，能够最大限度贯彻最高统治者的意旨，又不致类似相权坐大的事情发生。

笔者接下来要强调的是，军机处是明代废相设内阁加强君权趋势的发展。

明代内阁已显露了清代军机处的若干特点，而清代军机处则是明代内阁的发展。我们试作比较：

其一，明代处理日常政务的六部不属于内阁，而起着与内阁相抗衡的作用，与前代的相根本不同。清末有官员评论：“前明洪武时，胡惟庸以诛败，遂废丞相府，置内阁以掌机务，承旨而已，施行之权则分寄于六部，所以杜专政之渐也，我朝因之。”军机处与此十分相似。

其二，明代内阁任职人员不固定，清军机处略同。

其三，明代内阁阁臣有所谓“票拟”的职责，清代军机大臣，也常可代皇帝起草谕旨。但是，明代内阁起草谕旨，是在皇帝阅看奏章和做出决策之前，而清代军机大臣起草谕旨，是皇帝已阅奏章并做出决策之后。虽然都必须经君主决定才能发出，但谕旨起草的一先一后表明，清代军机处对决策的影响、权力显然比明代内阁更小，或者说，军机处是明代内阁的发展。

可以说，又要辅助皇帝处理政务，又不能给予其过多权力，正是从明内阁到清军机处发展的关键所在。清代虽有内阁，却与明内阁不同，而清代军机处却与明内阁相近。

所以，笔者认为，军机处是历代皇权相权矛盾、皇权压制相权趋势的发展结果，并有效地解决了皇权相权的矛盾。以六部处理日常政务，皇帝与军机处处理突发和重大事件，既不用设相，又解决了皇帝一人精力不能处理所有政务的问题。

从整个世界的格局说，自从17世纪英国资产阶级革命之后，西方各国大体向着限制或规范王权的方向发展，而同时期的中国，却仍沿着与西方恰恰相反的加强皇权的道路演进，直到鸦片战争发生以后。

清前期中央机构还有一个重要问题是满汉复职制。这一制度的实行自然是保证征服民族的特权，特别是满洲贵族的特权，因此给中央机构的运作带来浓厚的征服民族色彩，也与前所述汉化趋势构成一定矛盾。但这一问题属于官员任用，不属于机构设置，笔者这里就不多谈了。