第二节　食盐流通政策与监管体系完善

一、食盐流通政策、法规和监管现状分析

随着全国覆盖城乡的食盐销售网络的初步形成，国家发展改革委员会分别于2003年和2005年出台了《关于促进食盐流通现代化的若干意见》（发改经贸〔2003〕1995号）和《推进食盐流通现代化实施方案》（发改办经贸〔2005〕1073号），提出了促进食盐流通体制现代化的重要意见和建议，通过进一步加快食盐流通现代化进程，不断提高盐行业流通组织化程度、降低流通成本、提高流通效率，确保合格碘盐供应。此外，在国家政策的宏观指导下，中国盐业总公司组织业内外专家修订了《食盐批发企业管理质量等级划分及技术要求》国家标准，出台了《食盐配送中心建设与管理技术规范》以及《盐业企业物流信息系统架构规范》两部行业标准，用标准来引领行业发展，对更好地推动食盐流通现代化工作起到了促进作用。

近年来，食盐企业通过贯彻实施一系列食盐流通政策法规，全力推进食盐流通现代化工作，在合格碘盐覆盖率提高、食盐分装集中度提升、服务模式与配送功能改善等方面取得了较为显著的成效。推进食盐流通现代化的基本原则中最重要的一条是贯彻《食盐专营办法》，但在食盐专营体制下，全国的食盐流通以行政省区划分，食盐的销售只由政府指定的唯一的经销商来执行，食盐产品的生产商只能把产品按政府确认的价格卖给政府指定的经销商，而不能直接在市场上进行销售。

这种流通模式导致全国不能实现大市场、大物流，食盐配送难以做到全面优化，社会物流成本较高。出现以上问题的主要症结是受到现行行政区划分割的食盐专营体制的制约：

第一，作为地方专营主体，各省级盐业公司是利益的既得者，国家级配送中心是从宏观层面由各地盐业公司协同合作的产物，因此国家级配送中心的建设必然影响到地方盐业的既得利益，其态度决定了建设进度。

第二，在推进流通现代化方面所涉及的组织结构调整、业务流程再造等改革工作，需要地方盐业公司在经济、政策等方面持续投入，而各省盐业管理体制、经济发展状况及区域经营规模存在一定差异。在专营政策保护下，其投入的积极性、投入规模、推进力度也各不相同，即使是投入较大的区域也只是本地流通现代化的尝试，不能也无法影响其他区域。

第三，全国性配送网络体系的建立，要依据食盐产地的产量、位置等多种因素来设计，同时要考虑整个市场需求，而现行体制是以行政区划为界，市场的分裂与计划的保护导致了配送流向不合理，运输资源浪费的结果。

另外，在现有体制下，全国按照行政区划共设有31个省级盐业公司，其中有21省实行政企合一。从保护自身利益的角度，政企合一的盐业公司较好地履行了盐业行政管理和盐政执法职能，在稳定当地食盐市场、保证碘盐覆盖率等方面起到了积极作用，这种模式下的食盐监管体系相对简单且效率较高。

总的来说，现有专营体制下，食盐流通政策与法规仅适用于批发企业内部，在提高生产企业效率、优化配送路径、提升信息传递速度等方面无法发挥作用，并不能大幅降低食盐流通成本。而政企合一的模式虽能在一定程度上保证市场监管效率和碘盐覆盖率，但是各级盐业公司既承担着保证碘盐供应的政治任务，又承担着资产保值增值、实现利润的经济责任，还承担着市场监管的行政职责，角色定位不清晰，容易出现利用政治或行政职能为经济职能服务的倾向，也容易导致专营范围扩大化。现代企业制度是以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学为条件的新型企业制度。在政企不分的情况下，会导致政为企服务，以及专营扩大化。食盐经营者作为企业，既当裁判员，又当运动员，官办一体，排斥市场竞争，难以进行公平、公正的市场监管。随着食盐行业的市场化，政企合一的模式必将被淘汰，新体制下的食盐市场监管体系需要重新建立。