第一章　食盐经营管理制度的历史变迁研究

第一节　中国历代食盐经营管理制度演变

一、春秋战国至秦汉时期的食盐专营制度

通常认为，专营是对商品资源的生产和流通实行集中管理和垄断经营。专营权是由政府设定的权利，有利于集中管理，保障某些利益的获取；垄断经营排除了市场自由竞争，由国家推行的行业垄断有利于保障公共安全。

食盐专营在我国有着2600多年的历史，最早开始于春秋时的齐国。齐桓公为春秋五霸之首，公元前685—前643年在位，齐桓公任管仲（约公元前723—前645年）为相，推行改革，实行军政合一、兵民合一的制度，齐国逐渐强盛。管仲是春秋时期的法家代表人物，是中国古代著名的经济学家、哲学家、政治家、军事家。管仲被认为是中国食盐专卖政策的创始人。据《管子·海王》记载，桓公问于管子曰：“吾欲藉于台雉何如？”管子对曰：“此毁成也。”“吾欲藉于树木？”管子对曰：“此伐生也。”“吾欲藉于六畜？”管子对曰：“此杀生也。”“吾欲藉于人，何如？”管子对曰：“此隐情也。”桓公曰：“然则吾何以为国？”管子对曰：“唯官山海为可耳。”

管仲提出的富国策“唯官山海为可耳”，其“官”即为“管”，由国家统一管理、专营；“山”即为开矿铸铁，“海”即为用海水煮盐。“官山海”就是由国家专营盐铁。⁽¹⁾管仲认为对房屋、树木、牲畜、人口等征税，会使民众产生不满甚至抵触情绪，导致房屋损毁、乱砍滥伐、宰杀牲畜、减少生育瞒报户口等负面影响，也会加大税赋征收难度和征收成本。因此，管仲不赞成对房屋、树木、牲畜、人口等征税，而主张“唯官山海为可也”。可见，“官山海”政策充分利用了盐铁的不可替代性，采用寓税于价的方式，将税赋藏于盐铁价格之中，避免了直接对房屋、树木、牲畜、人口等征税的不良影响。管仲提出的“盐铁专卖”由政府控制资源所有权，把经营权下放给私人，国家统一收购，通过控制盐的产量和销量，进而控制盐的定价权，以获得更多财政收入。尽管其创立的食盐民产、官府统购、统运和统销的食盐官营制度，有不利于民的一面，但是却大利于国。⁽²⁾当朝廷经用不足之时，实行这种体现国家完全垄断化的管理体制，凭借食盐的产、运、销获取厚利，以资军、国之用。在此后的几年中，齐国成了各国食盐市场的垄断者。“官山海”政策在管仲之后备受各朝重视，特别是宋、元、明、清朝代千余年间，盐课收入成为朝廷仅次于田赋的财政来源，后世因此尊称管仲为“盐宗”⁽³⁾。

战国时期的秦国在商鞅变法时，实行了比齐国更严厉的食盐专卖政策，不但课以重税控制了食盐的生产和流通环节，还置“盐铁市官”专川泽之利，管山林之饶，加强对食盐生产与流通环节的控制和管理，防止私煮私销。⁽⁴⁾“商鞅变法”后，秦孝公十年（公元前352年），秦国迅速夺取了山西境内的“安邑盐池”，开始池盐大生产。并置“盐官”，食盐专营，开征盐税，为进一步征战奠定了物质基础。秦惠文王九年（公元前316年），秦国吞并了井盐资源丰富的蜀国，开始对盐业资源进行经营，蜀守张若于公元前311年在成都“置盐铁市官并长丞”。其后李冰为蜀守，在公元前251年前后主持开凿了中国历史上第一口盐井“广都盐井”⁽⁵⁾。有了盐的秦国逐渐强大起来，最终灭了六国，统一华夏，可谓“得盐者得天下”⁽⁶⁾。

汉初开放民营，使经营盐铁的商人富比王侯，武帝中期，多次大规模的征讨匈奴，军费开支浩繁，财政入不敷出，朝廷不得已向豪富借贷，而富商大贾却“不佐国家之急”。在此情形下，汉武帝于元狩四年（公元前119年），对盐、铁实行官管，由政府垄断。汉武帝迫于财政压力和对商人“财累万金而不住公家之急”的反感，在桑弘羊的主持下“笼盐铁”，将盐铁的经营收归官府，实行专卖。在产盐和产铁的地方，分设盐官和铁官进行管理。盐专卖采取在官府的监督下由盐民生产，官府定价收购，并由官府运输和销售，打击盐铁富商势力，加强中央集权，增加国家财政收入。

东汉初期仍实行的是盐铁专卖政策，只是由于诸多原因而使政府对盐铁专卖的控制有所放松，而且民间也有大量非法的私营盐商存在；直到章帝时期，汉政府又全面加强了盐铁的专卖卖政策，民间私营盐铁商遭到严厉的打击；自和帝时期起，汉政府废除了盐铁的专卖政策而实行民营征税制度，但政府专卖也仍然存在，一直到东汉末年。

从秦国、西汉、汉武帝时期，再到东汉这四个时期的盐政中可以看出国家对盐的管理上的变化，盐专卖制度的实行是不断变化的。从中也可以看出盐在当时封建国家经济中的重要性。