二、国外立法评估发展状况

立法评估在国外有多年的发展历史，完善的评估制度已经在许多国家建立。目前，美国、英国、日本、加拿大、荷兰、经合组织等国家或国际组织都已经施行与立法前评估和立法后评估相类似的制度。这些制度或称为监管分析（Regulatory Analysis），或称为规制影响分析（RegulatoryImpact Analysis），或称为规制影响评估（Regulatory Impact Assessment）以及立法预测（The Prediction of Legislation）等。⁽¹³⁾总体而言，立法评估日益成为发达国家有效提高政策规制科学性的措施，并且也逐渐被发展中国家采用。

德国20世纪70年代，对立法后评估的制度化与程序化改革进行了首次尝试。2001年，在联邦内政部门的组织下，出台了《立法效果评估手册》等相关制度方案。

欧盟内部在20世纪80年代，开始关注立法评估。随后，相关的立法方案在90年代逐步推进，到今天基本的制度框架已经形成。

美国立法评估工作的顺利展开使联邦政府能越来越快地掌握法律制度实施的社会效果，从而对制度进行及时的完善修订。以美国《灵活规制法》（Regulatory Flexibility Act）为例。1980年，该法案被国会通过。联邦各部门陆续开展了对该法的评估。在经过评估后，该法案才真正得以施行。1992年，时任总统老布什要求联邦政府预留立法评估窗口。1995年，克林顿发布的12866号令，规定联邦政府制定重要的行政法规时，应当进行成本效益评估。⁽¹⁴⁾

由此可见，立法评估已经成为西方国家法律实施和运行的必然阶段。无论是在法律实施之前，还是在法律实施之后，评估都是必不可少的。法律实施之前的评估集中于成本效益，法律实施之后的评估侧重于社会效果。我国目前通行的做法是，在法律实施之前做可行性调研或者征求立法草案意见。相对于西方国家而言，我国的立法评估，一方面不够全面，另一方面也多是定性研究，缺乏具体的标准规范和方法程序。因此，借鉴西方国家成熟的政策法规评估经验已经成为当代中国政策法规评估理论发展的重要途径。

以下将详细介绍英国、瑞士、日本的立法评估发展情况。

（一）英国的立法评估发展

1986年，英国政府正式颁布了《促进商业发展而不是设置障碍白皮书》。在制度层面正式提到了立法评估的重要性，首次奠定了立法评估制度的法律地位。1988年8月，英国首相又指出，对商业、志愿组织、慈善事业产生影响的规章，若不对其进行规制影响评估，部长们将不会对此进行考虑。“良好规制原则”已经成为法律制定必须遵循的原则。随后，《规制改革方案》的出台又进一步推动了立法评估制度的发展。

英国的立法评估工作主要由四方主体来完成：①立法者。在英国的立法评估中，立法者的地位十分重要。相较其他国家，英国的立法者更加积极地参与到立法评估中，并占据关键地位。这与英国的立法者地位相关，又与法治文化的发展相关。②政府机构。③大臣、部长以及议会。《规制影响指南》指出：将法案提交议院前，相应的部长会以个人的名义对规章影响签署评价。最后，政府也要求承担规制责任的部长定期向规制责任小组进行汇报。⁽¹⁵⁾④公众。由于拥有良好的法治基础和议会制度，英国公众在立法评估中的参与程度非常高，而且英国政府也开拓了公民参与立法评估的多元渠道：电话、邮件、信件等。这极大地推动了立法评估制度的发展。

英国立法评估的方法有：乡村检验、财政支出与经济效益、健康影响评价、政策公平评估、气候影响评价等。⁽¹⁶⁾此外，英国还公布了立法评估的3E标准。3E标准包括：“经济性”（Economy）、“效率性”（Efficiency）、“效果性”（Effectiveness）。⁽¹⁷⁾“经济性”主要从经济成本的角度出发，尽量减少成本投入。“效率性”指的是，在立法评估中，需要从成本效益出发，考量法律制度实施的经济成本和社会效益，尽量以最小的经济成本获得最大的社会效益。“效果性”主要从法规制定时的预期效果和实际效果的实现程度出发，强调尽可能地使实际效果达到预期效果。

英国立法评估的最大特点是公民的参与程度高。英国作为拥有悠久法律传统和议会制度的法治国家，公民参与社会立法的程度非常高，这在立法评估中得到了充分的体现。这对我国当下立法评估工作的开展具有重要的借鉴意义。

（二）瑞士的立法评估发展

20世纪80年代末期，瑞士开始出现立法评估制度，到20世纪90年代，该制度正式获得联邦委员会的批准，确立了其法律地位。1996年，瑞士评估协会创建。随之，联邦宪法在1999年增加了第170条条款，具体规定对瑞士联邦通过的政策法规，联邦议会应当对其进行评估。

在瑞士有权进行立法评估的是联邦议会工作机构和联邦司法与警察部。立法评估需要经历一些复杂的程序：第一，起草或者提起法律草案。这一过程由专门的政府机构或者政党组织的工作组完成。第二，草案提交立法机构，由相关负责的政府官员审核确认。在法案起草过程中，立法评估仅涉及立法效果的某一阶段。该阶段的主要任务是对财政支出、制定法律的成本等进行核算并产生报告。在草案提交之后，评估程序进入咨询阶段。这一阶段的评估相对更加严格。对于该阶段所产生的咨询意见，全部需要记录、整理，并汇总成报告，予以归档。这一程序被法律确认，成为必经阶段。第三，立法机关需要依据咨询的结果再次审查法案，审查通过的最终法案文本由联邦委员会出台。联邦委员会依据收到的草案反馈建议决定是否将法案提交议会。

显然，瑞士立法评估的突出之处就是充分吸收各政党、社会团体、利益集团等社会各方面的意见。通过畅通立法反馈渠道来引导各群体参与到法律起草的协商和决策过程中，从而使立法尽可能地满足大多数人的利益需要。

（三）日本的立法后评估发展

20世纪90年代初，日本开始立法后评估工作。比较典型的做法有：“事业评估”“行政评价”及“政策评估”。⁽¹⁸⁾2002年，《行政机构实施评估政策的有关法律》的颁布，标志着日本立法后评估制度的正式形成。

综观日本立法后评估制度的发展历史，我们可以发现明显的“自下而上”的特点。不同于西方国家的中央政府主导模式，日本的立法后评估制度往往以地方试点为序幕，通过小范围的试点，逐步探讨制度的可行性，完善制度的缺陷。在此基础上，中央政府再进行推动，最终形成适用全国的制度体系。

日本立法后评估主体有：①行政评价局。总务省设立中央评价局，负责评估内阁办公室和政府部门的法律政策。②内阁、政府各部门以及地方的政府部门。③政策评价与独立行政机构评估委员会。该委员会成立于2001年1月，委员主要来自全国各领域富有声望的专家、学者或者其他名人，总数在5000人左右。委员的任命须获得总务大臣的认可，委员主要负责行政调查以及行政监察方面的工作。⁽¹⁹⁾④独立行政法人评估委员会。行政法人评估委员会最初是评估独立行政法人的政策实施情况，之后由于实践的需要而成为独立的政策评估机构。⁽²⁰⁾

日本立法后评估的方法主要有：观察法、调查问卷法、文献调查法、访谈法等。日本的立法后评估在实践中产生了显著的成效，推动了对政府法规的清理。

日本立法后评估制度的特点主要表现为：①结果导向型。从既有的政策里选取国民关心度较高的项目，对政策实施和效果的相关性，及依据外部的原因而实施的政策所产生的效果做出详细的分析与评价，这是继续对政策的修改与重估。⁽²¹⁾②评估模式独特。日本的立法后评估有两种类型：一是独立型评估模式，它对立法的效果、实施状况进行有针对性的专门评估；二是附带型评估模式，当考察某项事业时，对其依据的相关规章也进行附带评估。⁽²²⁾相比较而言，第一种评估模式主要面对的是单项立法，对于单项立法的评估具有专业性和专门性。第二种评估模式面对的立法范围较大，主要是类别法。对于某项事业背后的法律制度体系做出评估，最终得出的是整个行业法律的实施情况，具有普遍性和概括性。③公众参与度高。这一点与英国的评估相同。日本公众参与立法评估的程度非常高，公众会以各种方式来表达自己对法律的认可程度。公众的满意度的高与低对法律制度的修订、实施、废止具有重要作用。⁽²³⁾

综上所述，英国、瑞典、日本的立法评估制度都有自己的特点，对我国立法评估制度的发展具有借鉴意义。首先，各国都注重公众参与在立法评估中的作用。法律实施的目的是满足各方面的利益需要，只有充分地吸收公众意见，才能使立法目的得以实现。其次，各国都注重评估方法的改革和完善。立法评估不能仅以定性评估为主，还需要与定量结合。最后，各国对于立法评估都高度重视，经过长期的实践，各国已经建立起相对完善的立法评估制度。