一、国外政策评估发展阶段概述

美国学者拉斯韦尔于1951年提出“政策科学”的概念后，各国学术界、政界对政策研究一直保持着高度重视的态度，推动着政策评估理论不断发展完善，研究范围逐步扩大，研究方法不断完善。

在国外，政策评估主要有三种类型，即事前评估（Prospective Ex-ante Evaluation）、执行评估（Monitoring Interim Evaluation）及事后评估（Ret Respective Ex-post Evaluation）。⁽²⁾但是也有学者将政策的事前评估划分到“政策分析”（Policy Analysis）所涵盖的范围之内。狭义角度上的政策评估仅指事后评估。⁽³⁾

政策评估的发展经历了复杂的阶段，从单纯关注效果的政策评估到相对完善的建构主义的政策评估。总体而言，国外政策评估理论的发展主要有以下几个阶段。

（一）政策评估的最初阶段：关注效率的政策评估

这一阶段是政策评估发展的最初阶段。在行政思维主导的社会中，追求效率为政策行为的目的，此时政策评估所关注的重点是政府在行政上投入与产出、行政过程中的办事效率。现代社会的发展要求政府提高处理政务的效率，在一定程度上推动政策评估的焦点集中在效率上。效率越高，公民的满意程度就会越高；反之，效率低下容易引发民众不满。在此情形下形成的以“效率主义”为中心的政策评估体系。

在这一阶段，最早对政策评估进行研究的著作是由美国的彼得·罗西（Peter H．Rossi）、马克·李普希（Mark W．Jersey）和霍华德·弗里曼（Howard Freeman）合著而成的《项目评估：方法与技术》。该书以社会科学研究的视角，对政策评估的发展历史、评估内容及评估方法做出了详细的介绍。作者认为，政策评估主要包含：需求评估、过程评估、项目理论评估、效率评估、结果评估，该书所提出的评估理论与评估方法对美国乃至世界范围内的评估事业发展都产生了深远影响。⁽⁴⁾

与此同时，也有学者认识到政策效率评估的不足并提出了不同的看法。美国学者托马斯·戴伊（Thomas R．Dye）在批判效率评估的缺陷性基础上，提出了自己的评估主张。戴伊认为，政策评估主要是探究政策实施后的效果和影响。他从美国的基本社会制度出发，探究实施政策评估的原因。其在《理解公共政策》一书中指出：过去人们认为只要政策能被通过，投入了物力、人力、财力进行实施，就可以预期到政策效果，也可以感觉到政策效果，然而事实并非如此。因此，我们必须要通过评估手段了解公共政策的实施效果。⁽⁵⁾评估政策效果不是简单的命题，具体的条件和标准还需要学者们不断完善。

（二）政策评估的发展阶段：关注政策的使用取向

20世纪60年代后，在美国政府的推动下，政府项目大量出现，政策评估迎来了发展的黄金期。然而，在最初，尽管政府在政策评估上投入了大量的费用和时间，却没有取得丰硕的成果。政策评估的相关理论与社会实践相结合的力度并不大，政策评估结果的社会利用效果不尽如人意。政策评价危机在20世纪70年代出现，对此，学界进行了反思。在反思之后，学者们逐步联系社会，开始把政策评估的焦点由单一的“效率”至上转到关注政策评估结果的利用上面，最终，政策评估理论的高潮期又一次到来。

当时比较典型的政策评估理论有D．纳茨米亚斯（D．Nachmias）与D．帕勒姆鲍（D．Palumbo）的“理想的政策评价理论”，介绍了理想状态下的政策评估范式和理论⁽⁶⁾；M．帕顿（M．Patotn）的“以利用为中心的评价理论”，对“为了获得实际可用的评估结果应该怎么做”的问题进行了研究，进而提出了以利用为中心的评估核心、评估过程与评估前提的基本模式。⁽⁷⁾E．戈尔顿波格（E．Goldenberg）在其“关于政策评估目的的理论”中研究了政策评估的目的。他的论点主要是：政策评估可以通过政策活动的不同，呈现出不同的目的，政策评估主要利用了政策效果的评价来对政策进行改进，所以要对政策评估活动的本质进行充分理解。⁽⁸⁾

从以上的政策评估理论发展史中，我们可以看出，相对第一阶段倾向于政策效率的评估，第二阶段的评估更加全面，特别关注政策评估结果的社会利用问题，密切了政策评估理论与社会实践的联系。虽然评估的基本框架已经构建，但是，政策评估的方法和程序还需要不断地完善，此外政策评估的价值取向仍不明确。政策实施的直接作用是影响社会经济生活，因此，必须以一定的价值导向为指引。然而，在这一阶段，学者们尚未对此问题做出回应。

（三）政策评估的成熟阶段：对政策价值取向的研究

面对由单一的效率至上的政府评估所带来的大量社会问题（分配不公、受益不均、贫富差距拉大等问题）的现状，西方学者又开始了新一轮的政策评估理论的反思与批判。在《正义论》中，罗尔斯（J．Rawls）通过两个基本原则的设计，提出了对以往政策评估理论的忧虑：以效率为价值取向，以结果为评判标准的评估理论和方法缺乏合理性基础。该书中，他较为深入地讨论政策目标的合理性、正当性，认为政策评估的基础是合理性和正当性，必须是针对社会的具体问题，体现公平公正，而非部分利益主体的代言。⁽⁹⁾在罗尔斯看来，只有满足公正性的前提条件，政策评估才具有正当性基础。因此，公正是政策评估的关键。豪斯（E．R．Hose）也是该阶段的代表学者，他认为：政策评估的本质为一种政治活动。政策评估在为决策者提供服务的同时，也能够推进资源和利益的再次分配。评估不仅是真实的，更应该是正义的。正义应该成为政策评估的一项重要标准。⁽¹⁰⁾

相对于前期两阶段的政策评估理论而言，这一阶段的政策评估理论更加成熟稳健，由政策评估的制度框架深入到政策评估的内在价值。学者们不仅将政策评估视为解决社会问题的工具，还视为维护公平正义的杠杆。这对于政策评估的发展无疑是有利的。总之，无论是在内容上还是价值上，政策评估理论都有了进一步的发展和完善。

（四）政策评估的完善阶段：建构主义的政策评估

社会多元化的发展给政策评估注入了新的时代因素。在多元社会中，政策评估的过程是价值冲突与价值协调的统一体。不同的利益群体、不同的价值取向都影响着政策评估。在这一阶段，关注价值冲突背后的利益诉求已经非常重要。除了公平正义外，政策评估者还必须关注社会的其他价值主张。显然，在这样的时代，仅通过单一的评估方法和标准就想实现政策的社会效果是不现实的。因此，政策评估者还需要引入多元的评估方法进行综合评估。政策评估的过程也是各种价值主张建构社会制度的过程。

林肯（Y．S．Lincoln）与库巴（E．G．Guba）作为“第四代评估”理论的代表，两人指出以前的评估理论都对政策的目标、价值、方法、内容、过程缺乏深刻的思考。所谓第四代评估，是回应式评估，又称为建构主义的评估，采用注释型方法作为方法论，注重在复述、分析、批判、再复述、再分析这些过程中进行持续不断的辩证工作，从而希望能够共同构建案情。⁽¹¹⁾林肯和库巴提出的“第四代评估”理论，其本质是对批判的评估理论的发展，该理论将批判理论作为基础，着重围绕将评估的政策方案所产生的多元认识转换到共同认识之上，转变的过程也即批判性评估的过程。⁽¹²⁾