2.2.1　中国易地扶贫搬迁的历史演进

20世纪80年代初期至今，我国扶贫移民政策已走过30多年的历程，根据我国易地搬迁的实践，并结合我国易地扶贫搬迁政策的演变特点，可将20世纪80年代以来我国易地扶贫搬迁演变进程分为四个阶段：一是易地扶贫搬迁的初步探索阶段（1983—2000年）；二是易地扶贫搬迁的试点推进阶段（2001—2010年）；三是易地扶贫搬迁的全面推进阶段（2011—2014年）；四是易地扶贫搬迁的决胜攻坚阶段（2015年至今），扶贫搬迁范围扩大到22个省份，着重强调对建档立卡贫困人口的精准扶贫搬迁。

（1）第一阶段：易地扶贫搬迁的初步探索阶段（1983—2000年）

我国政府组织的农民自愿移民在20世纪70年代已有成功案例，但把它作为大规模缓解贫困的手段，都始自1982年的“三西”扶贫移民搬迁。为解决这一地区贫困人口的生存问题，中央政府专门设立了“三西”建设专项资金，每年由财政拨款2亿元，连续拨10年（后又延长10年）。搬迁的策略是从干旱的定西和西海固山区迁移部分人口，到河西地区、河套和沿黄两岸水、土、光、热资源丰富地区开发荒地，以期移出的贫民户可以获得较好的生存条件、稳定解决温饱问题，而留下的农民生存空间得到改善，到1998年年底，已从特困地区向新开发的灌区移民63万人。这一时期形成了以“吊庄”(8)和“拉吊庄”(9)移民办法为代表的典型经验。在20世纪80年代，除“三西”农业建设计划所及的甘肃、宁夏两个省份外，其他贫困地区尚未开始制定扶贫移民政策。“三西”地区移民搬迁经验为后续的易地移民搬迁特别是《八七计划》推广易地移民搬迁积累了丰富的经验。

进入20世纪90年代，我国绝对贫困人口大幅减少，解决剩余贫困人口温饱问题的难度越来越大，为实现到20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标，中央政府于1994年颁布实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》。该计划明确指出，我国贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，这些地区地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣，是扶贫攻坚的主战场。经过20世纪80年代的初步探索，易地移民搬迁被正式列为我国农村扶贫开发的基本途径之一，成为可以在符合条件的地区加以推行的一种常规手段。

在中央政策的指引下，除甘肃、宁夏外，中西部其他一些省份也制定和出台了扶贫移民相关政策，希望通过扶贫移民解决本省份中缺乏基本生存条件区域的贫困问题，确保顺利实现扶贫攻坚目标，其中，广西是一个典型代表。1993年，广西壮族自治区政府决定用7年的时间搬迁安置石山地区贫困人口25万人。其间先后印发了《广西贫困地区部分群众易地安置试点方案》《广西壮族自治区石山地区部分群众易地安置工作若干规定》《广西壮族自治区跨地区扶贫易地安置工作若干问题的规定》等省级文件，明确了扶贫移民系列政策措施。自1996年起，除了广西，云南、湖北、陕西、吉林、山西等省也将移民纳入扶贫计划，出台了扶贫移民政策文件。

（2）第二阶段：易地扶贫搬迁试点推进阶段（2001—2010年）

2001年，中央政府印发《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，对新形势下的扶贫开发工作作出了战略部署，提出“对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草稳步推进自愿移民搬迁”，为此，《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》提出将宁夏、云南、贵州和内蒙古四省（区）列为试点项目区，开展易地扶贫搬迁试点工作。主要政策主张有：结合退耕还林还草对居住在生存条件恶劣地区的特困人口实行搬迁扶贫；试点先行，搞好规划，稳步推进；坚持自愿原则；做好搬迁后生计发展工作，保障扶贫开发效果；鼓励经济发达省份适当吸收贫困地区扶贫搬迁人口；处理好迁入人口和本地人口的关系；做好迁出地退耕还林还草等工作，确保生态环境有明显改善。2007年，国家发展和改革委员会印发《易地扶贫搬迁“十一五”规划》，系统阐述了扶贫移民的形势、指导思想与原则、搬迁对象、搬迁与安置方式、搬迁目标与任务、主要建设内容、资金筹集等，提出了相关保障措施。该文件明确了易地扶贫搬迁也称为生态移民，旨在达到消除贫困和改善生态的双重目标。根据该文件，扶贫搬迁对象为“生活在缺乏基本生存条件地区，且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口”；中央财政补助标准为人均不超过5000元；“农区以‘耕地’安置为主，发展种植业，牧区以草场安置为主，发展畜牧业”。我国扶贫移民开始从中央政府提出的一个政策方向逐步转变为有计划推行的一项系统工程，从探索阶段走向整体规划和设计的新阶段。

“十五”期间累计安排国债投资56亿元，搬迁122万人。通过实施试点工程，安置区生产生活条件明显改善，搬迁群众增收渠道逐步拓宽，迁出区生态环境得到了有效保护和恢复，促进了人口、资源、环境的协调发展，试点工作取得了较好的成效。“十一五”期间，国家累计安排易地扶贫搬迁中央预算内投资76亿元，连同地方投资总投资106亿元，搬迁162.7万人。通过引导、带动其他相关支农投资和出台配套政策，加强了住房、农田水利、乡村道路、人畜饮水、农村能源、教育卫生等设施建设，大幅提高了搬迁群众的生产条件和生活质量。总之，在该阶段，易地扶贫搬迁资金筹集形成了中央政府、地方政府和群众多方筹措机制，并辅以民生保障和生态环境建设，既消除了贫困又改善了生态环境。

（3）第三阶段：易地扶贫搬迁全面推进阶段（2011—2014年）

2011年，为了进一步加快贫困地区发展，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，在集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程，加大以工代赈和易地扶贫搬迁力度，将政府角色由引导提升为主导，并与推进城镇化、工业化相结合。同年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，作出“我国扶贫发展已经从已解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”的重大判断，提出“有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力”，首次将扶贫搬迁与城镇化、工业化相结合，从而将目标从“搬得出、稳得住、能致富”发展成为“搬得出、稳得住、能发展、可致富”，这是易地扶贫搬迁政策发展在全面推进阶段的巨大突破。2012年，国家发展改革委相继发布《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，确定了“十二五”时期扶贫移民的指导思想和基本原则，提出了“力争对240万生存条件恶劣地区的农村贫困人口实施易地扶贫搬迁，年均搬迁48万人”的目标。该规划的实施范围是中西部地区（不含新疆和西藏），重点是连片特困地区。文件将扶贫移民对象明确为“生存在环境恶劣、不具备基本生产和发展条件、‘一方水土养不活一方人’的深山区、石山区、荒漠区、地方病多发区等地区的农村贫困人口”。中央财政按人均不超过6000元的标准提供补助，主要用于支持搬迁群众住房和安置点基本生产生活设施建设，省级政府安排的投资规模不低于中央投资规模的30%，补助住房建设的面积每户控制在40～60平方米。文件提出，要“根据安置地资源条件和环境承载能力，通过依法开发耕地、调整置换土地（林地）等形式配置安置资源，可采取就近、分散插花、规模集中等多种方式安置。对于行政区内缺乏安置资源的，可创造条件实施跨区安置。有条件的地方，也可根据搬迁群众的劳动技能和当地就业吸纳能力，探索依托中小城镇、工业园区搬迁安置”，进一步明确了农业安置和非农安置两种扶贫移民安置方向。扶贫移民进入与城镇化相关联的一个新阶段，有中国特色的易地扶贫搬迁政策体系初步形成。

这一时期，国家累计安排中央预算内投资231亿元，是前10年投入的1.75倍，并带动其他中央部门资金、地方投资和群众自筹资金近800亿元；累计搬迁贫困人口394万人，是前10年的1.37倍。通过实施易地扶贫搬迁工程，建设了一大批安置住房及水、电、路、气、网等配套基础设施，建设了一大批教育、卫生、文化等公共服务设施，有力推动了贫困地区人口、产业集聚和城镇化进程，大幅改善了贫困地区人民的生产生活条件，移民搬迁效果更加明显。

（4）第四阶段：易地移民搬迁决胜攻坚阶段（2015年至今）

“十三五”时期，我国进入了全面建成小康社会的决胜阶段。2015年，中共中央、国务院下发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年确保农村贫困人口实现脱贫的全面建成小康社会的目标，标志着中国扶贫开发事业进入了脱贫攻坚的新阶段。其中，易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战的“头号工程”，也是“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”。为坚决打赢脱贫攻坚战，党中央、国务院决定，按照精准扶贫、精准脱贫的要求，加快实施易地扶贫搬迁工程，从根本上解决居住在“一方水土养不活一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题，制定了《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，该文件指出，易地扶贫搬迁工作必须紧盯脱贫目标，按照“理顺机制、明细目标、守住底线、确保脱贫”的要求做好工作，通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”，从根本上解决包含22个省约1000万建档立卡贫困人口的稳定脱贫问题。

2016年、2017年已顺利完成589万人的易地扶贫搬迁建设任务。经过过去易地扶贫搬迁工程的实施，有条件、有能力搬迁的贫困人口多数已经迁出，目前尚未搬迁的人口均生活在生存环境更为恶劣、贫困程度更深的地区。故该阶段易地扶贫搬迁更加注重精确瞄准“一方水土养不活一方人”的地区，提升搬迁人口的就业水平和拓宽增收渠道。2018年正在推进实施280万人的搬迁建设任务。