第一章 绪论

第一节 选题背景

一、世界人口老龄化发展过程及趋势

人口老龄化是一个全球性的、不可逆转的人口趋势，发达国家早于中国进入老龄化社会。根据联合国人口司2017年的预测，在全球200个国家和地区中，有94个已经进入了老龄化社会，到2050年这一数字将增加到160个左右。按照国际标准，一个国家或地区65岁及以上人口比重达到7%或60岁及以上人口比重达到10%称为老龄化社会。法国在1870年时，65岁及以上人口比重已达到7.4%，成为最早进入老龄化社会的国家。1930—1950年，大多数发达国家相继进入老龄化社会，到1950年，全世界人口老龄化率为5.1%，而发达国家老年人口比重已达到7.7%。1950—2000年，发达国家人口老龄化速度较快，老年人口比重增长最快的三个国家为日本（12.3%）、意大利（10.2%）和希腊（10%），其中，日本的人口老龄化率从1950年的不到5%增长到2000年的17.2%，人口老龄化率提高了两倍多。2000—2010年，大部分发达国家老年人口比重增长缓慢。这期间，人口老龄化率增长最高的是日本（5.8%）和德国（4.5%），此时，意大利、德国和日本的老年人口比重均已超过20%，进入超级老龄化社会行列（见图1.1）。

城乡之间，老龄化程度存在差异。2005年，发达国家或地区城市老年人口比重是19.1%，农村老年人口比重是22.9%。2005年，发展中国家或地区城市老年人口占比达到了7.7%，农村老年人口比例达到了8.2%。由此可见，不论是发达国家或地区还是发展中国家或地区，都存在农村老龄化率较城市高的现象（见图1.2）。

二、中国特色社会主义视域下我国人口结构转变与老龄化发展趋势

中国特色社会主义时期，中国较为迅速地完成了人口转变。虽然我国进入老龄化社会的时间较晚，但老龄化速度发展较快。1999年，我国60岁及以上老年人口占总人口的比重为10.10%,65岁及以上老年人口占比达6.90%，标志着我国进入老龄化社会；2016年年末，这两项比重分别高达16.70%、10.80%，两项比例的年均增速分别为3.00%、2.67%。持续的低生育水平和不断提高的人口预期寿命都加速了我国人口老龄化发展，应对老龄化带来的机遇与挑战已经成为我国关注的问题。

（一）改革开放以来计划生育政策、人口转变及其应对历程

1．从“独生子女政策”到“全面二孩政策”的历史演进

20世纪70年代，我国实施了以“晚稀少”为主要特征的计划生育政策，总和生育率已经从1970年的5.8%下降到1978年的2.8%左右。1979年，我国开始推行以鼓励独生子女为主的新的计划生育政策（简称“独生子女政策”），并在1980年9月25日以《中共中央关于控制中国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》的形式在全国各地普遍展开。当时，我国是一个人口年龄结构相当年轻的社会，30岁以下的人口约占全国人口总数的2/3，而65岁以上的老年人口不到总人口的5%。大量的劳动年龄人口为中国的改革开放准备了充足的人力资源。在实施独生子女政策的这近40年间，是中国改革开放不断深化、社会快速转型、人口快速转变的40年。随着社会经济发展、人口快速转变，我国开始调整计划生育政策，从2011年11月，我国全面实施“双独二孩”政策，到2014年的“单独二孩政策”，再到2016年1月5日《中共中央、国务院关于实施全面两孩政策，改革完善计划生育服务管理的决定》“全面二孩政策”的进一步调整完善，着力于人口结构优化、促进人口长期均衡发展。

2．40年间我国完成了人口转变，步入老龄化社会

改革开放以来的这40年间，我国总和生育率、出生率和人口自然增长率持续走低。以总和生育率为例，1995年前后，已经低于生育更替水平（每个妇女一生生育2.17个子女），此后长期在1.5个左右徘徊，成为生育水平最低的国家之一。人口预期寿命稳步上升，人口预期寿命从1982年67.8岁增加到2017年的76.4岁。老龄化进程加快，60岁及以上老年人口的比重从1982年的7.62%，提升到1990年的8.57%和1999年的10.10%，第一次步入老龄化社会，其后老龄化进程加速，到2017年已达17.30%。

3．改革开放以来我国积极应对人口老龄化的历程

1980年中共中央发表有关计划生育的公开信时，已经意识到持续下降的生育水平会导致人口迅速老龄化，就开始提出“生产发展了，人民生活改善了，社会福利和社会保险一定会不断增加和改善，可以逐步做到老有所养”。为了配合干部制度改革，中央政府在1982年颁发了有关干部离退休制度的相关文件，但老龄工作在整体上没有纳入政府的议事日程。随着改革开放的不断深化，20世纪90年代，特别是国企改革以来，国家相关部委陆续出台相关政策和制度，逐步完善和健全我国的养老保险、医疗保险、低保制度、农村养老保险制度、农村初级卫生保健和新型合作医疗制度、社会救助制度、农村扶贫计划等。1996年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，1999年，国务院批准成立了全国老龄工作委员会，确定中组部、中宣部、民政部、劳动保障部、财政部等25个有关部门为成员单位。这一时期，中国的老龄政策与老龄机构建设并重，并逐步完善。2013年，对于养老事业、养老行业、养老产业、养老企业来说，是“养老元年”，国家和地方层面出台了一系列法律法规及相关的配套政策措施，主要有《中华人民共和国老年人权益保障法》修订版，《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院常务会议：深化改革加快发展养老服务业的任务措施》《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》《北京市人民政府关于加快本市养老机构建设的实施办法》《上海市养老机构条例（草案）》《2013年民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见》《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》等养老政策和制度，拉开了我国新一轮积极应对人口老龄化的序幕。

（二）改革开放以来我国人口老龄化的特点

1．人口老龄化发展速度快

发达国家65岁及以上老年人口占总人口的比重从7%提高到14%一般需要50年左右的时间，而中国与日本相仿，仅用了27年。未来20年是我国老龄化波动最大、进展最快的20年，尤其是2018—2021年的4年间还将出现短暂的顶部和底部老龄化同时弱化现象，也是我国积极应对人口老龄化战略战术储备的最佳机遇期。

2．区域发展不均衡

我国区域间的社会经济发展、老龄化发展历程、城乡老龄化态势都存在较大差异。上海最早在1979年就步入了老龄化社会，而西藏等省区至今还尚未步入老龄化社会。在改革开放以后巨大的人口流动进一步扩大了这种区域性老龄化进程的差异。中国的东南部地区由于吸纳了大量来自中西部省区的年轻的流动人口，人口老龄化的进程在近年来有所缓解，广东省就是一个典型。而在内陆省区，由于年轻人口的迁出和中老年流动人口的返迁，老龄化呈加剧的态势，重庆市、四川省就是这样。同样的原因，中国农村老龄化的态势也较城市更为严峻。

3．老年人口基数大

老年人口的绝对数量持续增加，60岁及以上老年人口从1982年的0.8亿人，增加到2000年的1.3亿人，再到2017年的2.4亿人。国家卫生健康委员会党组成员、全国老龄办常务副主任王建军在2018年7月19日表示，我国老年人口预计在2050年达到峰值，达4.3亿人左右，超过总人口的1/3，成为老年人口最多的国家，而且这一状态将持续很长时间。

4．高龄老年人规模大

老龄化快速推进的同时，高龄化随之而来。我国老年人口高龄化主要表现在80岁及以上的高龄老年人占老年人的比重不断加大，并徘徊在较高的水平。2015年，我国80岁及以上老年人口的规模达3039万人，占老年人口的比重超过20%。按照现有人口规模推测，2032—2037年将是我国80岁及以上老年人口数量快速增长的时期，高龄老年人口规模将达1亿人左右。

5．老年人口家庭模式变迁快

在社会转型和人口变迁的双重因素影响下，我国的家庭结构、户均规模和居住模式发生了急剧变化。根据历次人口普查的数据结果来看，我国家庭结构不断简化，一人户和一代户比重不断上升，而标准核心户（即夫妇与未婚子女的二代户）也从“三普”（全国第三次人口普查，简称“三普”，后同）时的48.20%下降到“六普”时的33.38%；家庭户规模在不断缩减，全国家庭户均规模从“四普”时的4.0人下降到“六普”时的3.1人；户均老年人口和孩子数量变化较大，从“三普”到“五普”，我国家庭户的户均老年人口数量基本维持在0.22～0.24人/户，“六普”时增至0.41人/户，与此同时，户均孩子数量却从“三普”时的1.48人/户陡降至“六普”时的0.51人/户，平均每户家庭少了差不多1个孩子；老年人居住模式发生了结构性转变，纯老家庭逐渐增多，传统家庭养老面临挑战。

6．计划生育政策对老龄化进程的影响较大

除了上述人口学特征外，我国人口老龄化进程还受到计划生育政策的影响。中国实施独生子女的计划生育政策在生育水平下降的初期对加速人口老龄化发挥着重要的影响，后来随着社会经济快速发展以及人们生育文化观念变化等因素对人口老龄化的推动作用越来越大。2016年实施“全面二孩政策”以来，虽然人口生育政策的调整对我国未来的经济社会持续、稳定、和谐发展非常必要，但仍不会根本改变我国人口老龄化的基本态势。

（三）新时代我国人口老龄化带来的挑战

老龄化社会在我国还是一种新的社会形态，快速发展的人口老龄化使得我国积极应对挑战的准备时间较短。新时代，快速发展的人口老龄化给中国经济社会发展带来了机遇，同时也形成了较大的挑战，最主要的是反映在未来劳动力减少、养老金的长期平衡、医疗和长期照护压力等方面。

1．未来劳动力减少问题

我国15～59岁的劳动年龄人口在过去的30余年间保持持续增长态势，直到2012年，这一态势达到峰值后，劳动年龄人口开始缓慢下降。按照经典的人口红利理论，我国劳动年龄人口的下降并不必然意味着我国劳动力的短缺，人口红利的收获机会窗口还将继续开启，并一直持续到2030年左右才会最终关闭，届时人口红利转变为人口负债。与此同时，过去20年间中国高等教育的快速扩张，我国劳动力的素质不断提高。短短20年间，我国高校招生人数从100万人（1997年）增到700多万人（2017年），这为我国以不断提高劳动生产率和劳动力质量来补偿劳动力数量减少创造了十分有利的条件。诚然，未来劳动力数量的变动趋势在很大程度上仍取决于当今的育龄人口的生育行为。

2．养老金的长期平衡问题

虽然发达国家也面临老龄化的挑战，但其社会保障体系相对完备且长期运行。与西方发达国家不同，我国是在社会保障制度建立初期以及社会保障制度初步完善的进程中就面临着较为严峻的老龄化挑战。在严峻的老龄化形势下，我国要实现养老金缴付的长期平衡和在不同人口群体间的基本平等所要应对的挑战和困难更为严峻，而留给我们的时间则更有限。虽然总体而言，目前我国养老金不存在缺口，但地区之间不平衡问题十分突出。以社保基金为例，2016年收不抵支的省区已经增加至7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。

3．医疗和长期照护压力问题

随着人口老龄化的发展，我国全民整体健康状况和疾病谱也不断变化，尤其是高龄化快速发展给我国医疗保险制度的持续稳定运行和长期护理制度的建立健全发展带来了巨大挑战。“六普”数据显示，我国老年人口的中重度失能率为3%～4%，按照这一比例推算，2017年我国中重度失能老年人口规模为720万～960万人，这部分老年人口是我国长期照护服务的刚性需求群体。《全球阿尔兹海默症报告（2015）》的预测显示，我国认知症患者超过950万人，为全世界认知症患者的1/5；到2030年，中国认知症患者预计将达到1600万。老龄化社会需要为超过千万的失能失智老年人口提供医疗照护服务，将直接考验中国政府和社会的应对能力。

（四）新时代我国人口老龄化的应对之道

1．新时代我国老龄工作取得长足发展

21世纪以来，我国老龄工作稳步发展。2016年5月27日，习近平总书记在中央政治局会议上针对老龄化问题讲话强调，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，推动老龄事业全面协调可持续发展；划拨国有资产充实社保基金等举措为老有所养配置了更多的资源，以养老服务和养老医疗保障为核心的老龄政策体系基本形成。党的十九大报告中提出构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。十九大报告为新时代背景下解决人口老龄化问题提供了更新的理念和举措。2018年国务院机构改革更为有效应对老龄化的挑战从国家行政体制的高度作出了安排。

2．新时代应对老龄化挑战需要全新的治理理念

老龄化社会是一种全新的社会形态，新时代应对老龄化挑战并不仅仅是如何为老年人口提供公共服务，老龄化挑战也不仅仅是政府的职责。原建立在年轻人占人口绝大多数基础上的传统的相关的制度安排等都需要根据老龄化发展态势做出调整甚至重构。个人、家庭、社区、单位，乃至整个市场、社会和政府都需要为适应这种人口变化而调整资源配置、生产和生活方式、制度安排和政策设计。代际平等和多主体共同分担责任理应成为更加重要的治理理念。

3．新时代赋予了构建老年美好生活需要的时代内涵和意义

国际社会经济形势的快速变化，现代科学技术的迅猛发展，以及我国的文化传统、家庭伦理、政治体制、经济大国等基本国情为我国积极应对人口老龄化问题提供了更多机遇和实现途径。中国老龄化的长期进程与中国实现社会主义现代化强国的发展进程在时间上基本同步，满足老年人口对美好生活的需求也是实现“两个一百年发展目标”的内涵之意，老龄中国也应当是美好的，新时代构建老年美好生活更具有时代意义和现实价值。