1.6 推进形成主体功能区的政策取向和政策重点

主体功能区配套政策，应结合我国国土空间开发目标，充分借鉴国外空间规划及政策经验，并在深入总结我国区域政策经验和教训的基础上形成。

1.6.1 我国现行区域政策存在的突出问题

中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放以来，我国区域发展战略和区域政策在促进我国经济社会快速发展的同时，也出现了一些新情况和新问题。如，地区各自为政，国土空间无序开发，资源环境问题日益严重，人地关系矛盾尖锐等，阻碍了地区比较优势的充分发挥，严重制约了区域协调发展。

1.6.1.1 中央政策与地方执行之间存在差异

作为社会利益关系的权威性分配，政策可分为分配性政策和限制性政策两类。在我国，中央制定的政策由各级地方政府负责执行，地方政府在调整中央与地方利益关系上扮演着双重角色，既代表中央政府利益，又代表地方利益。多数情况下，地方政府在执行中央政策的过程中，都能较好地处理中央与地方的利益关系，但也存在着不能兼顾两者利益关系的情况，甚至出现为了地方利益而损害全局利益的情况。之所以出现上述情况，是因为在地方政府的政策目标体系中，经济发展占有十分关键的位置，地方政府对可能会影响经济发展的规制政策等缺乏执行意愿，在分配性和限制性两类政策的执行中，地方政府对可获取较好地方利益的分配性政策执行得较好，而对可能会使地方利益受到抑制的限制性政策的执行却大打折扣。这就造成了中央政策与地方执行上的差异，使中央的政策目标难以实现，甚至可能有违中央政策的初衷。

1.6.1.2 现行区域政策的“叠罗汉”现象突出

区域政策“叠罗汉”现象，是指某个区域在同一段时期内享受多项区域政策。我国地域辽阔，区域间经济发展水平差距十分明显，尤其是20世纪90年代以来，区域差距越来越突出。针对区域发展的这种失衡，中央出台了一系列区域政策，包括西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起、东部率先发展等。与此同时，国家也出台了支持民族地区、贫困地区、革命老区、边疆地区等政策。国家各部委也纷纷出台了支持区域发展的分类管理政策。然而，政出多门，导致区域政策目标不明确，中央和地方政府的目标取向存在很大差异；区域政策的重点不够突出，政策未充分体现出区域差异化，难以有效解决各个区域的实际难题；区域政策随意性较强，政策规范性亟须提高；区域间利益关系调整缺乏科学规范的制度框架。因此，应进一步规范区域政策的调控手段，建立健全区域政策体系；增加政策的针对性与可操作性，着力解决区域的关键问题；加快已有政策的落实力度，并注重各种政策的衔接和配合，形成政策合力，提高政策效力。

1.6.1.3 现行分类管理政策存在诸多问题

现行分类政策还不适应构建区域发展新格局的需要，迫切需要进行调整和完善。具体体现在：

一是财政政策还不完善。财政事权和支出责任划分还存在不适应之处：政府职责定位模糊，财政对一些本应由市场调节或社会提供的事务包揽过多。同时，一些本应由政府承担的事务，财政却承担不够；中央和地方财政事权和支出责任划分边界不清，一些本应由中央承担的事务交给了地方，而一些本应由地方承担的事务又推给了中央；在基本公共服务提供方面，中央和地方的部分职责交叉、重叠；省以下财政事权和支出责任划分不尽合理和规范。财政政策的不合理，诱导了地方政府不合理的经济行为。由于缺乏以公共服务均等化为导向的规范的财政转移支付政策，一些生态脆弱地区的基层政府为了维持基本公共服务的运转，乱辟税源，不得不上一些税收来源相对多的工业项目，导致生态环境破坏严重。因此，必须明确中央与地方财政事权和支出责任的划分，从提高中央的财税能力和关注地方政府积极性两个政策目标入手调整央地财政关系。

二是区域投资政策基本上是以投资优惠政策为主，投资优惠政策的边际效用逐步递减，过度的政策优惠扭曲了价格信号，降低了生产成本，降低了资源配置效率，也加大了地区间经济发展的不平衡。目前，我国的投资政策基本是按照领域来安排，尽管也考虑了区域的因素，比如向西部倾斜等，但仍存在一定的问题。单纯按产业或按领域安排投资，忽视了各个区域千差万别的区情，难以有针对性地解决不同区域所面临的急迫问题。如某一领域在全国来看可能是薄弱环节，但并非所有地区都是最薄弱、最需要加强的。然而，只要国家对某一领域加以重视，各地便不管不顾地进行恶性竞争，不但导致资源浪费，也难以从根本上解决区域的燃眉之急。

三是全国统一的产业政策，难以有效引导地区产业发展。我国各地产业发展的条件和基础不同，面临的问题也不同，产业优化的方向自然也就不同。如，在优化开发区域限制的加工贸易、劳动密集、资源密集的产业，在重点开发区域反而是积极支持发展的；在限制开发区域限制发展的许多产业，在重点开发区域也是积极支持发展的。但我国在大多数重点产业（主导产业、高新技术产业）发展上，实行的却是全国统一的政策，没有充分考虑各区域的资源禀赋、经济基础和社会条件的差异，不但没有引导资源在空间上的优化配置，而且由于产业政策缺乏区域针对性或执行力，国家一旦鼓励某个产业发展，各地看到有利可图，便一哄而上，引发了全国性的产业同构现象。

四是按行政区划拨和协议方式出让土地，不符合各地经济发展的实际，造成土地资源浪费和配置扭曲。不同地区集聚产业、吸纳人口的能力不同，对土地的需求大小也就有所不同。然而，长期以来按行政区计划分配土地的方式，既使发展速度快、发展潜力好的地区土地供不应求，也刺激了一些没有需求的地区盲目开发，导致土地资源严重浪费。地方政府过度依赖土地经营和融资，非法用地行为时有出现。对农民的征地补偿力度不够，征地程序缺乏透明度，农民参与度低。土地政策没有起到合理引导经济布局和人口布局的作用。

五是环境政策的制定滞后于经济社会发展进程，且与区域经济发展政策存在着脱节。现行环境管理体制不顺、地方保护等使跨区域环保执法阻力加大。区域差异化的环境政策亟须完善，各类环境政策之间的衔接和协调性还相当差。生态环境保护和建设的补偿机制还存在补偿标准、补偿年限以及权责履行等方面的诸多问题。

六是单纯按经济指标进行绩效评价和政绩考核的方式，只关注GDP、产业结构、利用外资等，诱导和刺激了地方政府的盲目开发活动，难以促进区域科学发展。同时，生态功能地区的生态价值服务功能和农产品主产区的粮食安全保障功能没有充分体现出来。

此外，从政策载体来看，以前的行政方式已不适应新形势发展的要求。主体功能区战略以县级行政区为基本政策单元，同一行政区内可能同时存在国家级和省级功能区，政策执行上必然存在一定差别，需理顺关系；一个功能区涉及多个行政区，需要多个行政区正确处理府际合作关系，协调好利益分配。

1.6.2 推进形成主体功能区政策的基本取向

现行分类管理区域政策存在的上述问题，迫切需要进行修正或完善。在此背景下，《全国主体功能区划》明确了“9+1”的区域分类管理政策，据此引导形成合理的区域空间开发格局。党的十七大报告明确提出：“根据构建主体功能区的要求，完善区域政策。”党的十八届五中全会指出：“加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。”全国“十三五”规划纲要指出：“完善主体功能区政策体系，健全主体功能区配套政策体系。”

构建主体功能区政策体系，必须结合我国区域开发中出现的问题，既满足按主体功能定位完善区域政策的基本取向，又充分体现政策实施过程中的可操作性和可调控性。主体功能区配套政策的制定和实施，必须按照党的十八大的部署，坚持科学发展观，围绕主体功能区战略和任务，分类调控，突出重点，细化主体功能区政策，体现差异化和层级性，并保持动态性和灵活性。既发挥市场机制的基础性作用，又发挥政策的导向作用，为主体功能区战略实施营造良好的政策环境。

1.6.2.1 加大政策力度

按照主体功能区建设要求，坚持改革创新，调整和优化经济结构，引导产业合理布局，加强生态建设和环境保护，统筹城乡区域协调发展，推进基本公共服务均等化，促进各类政策区域化和具体化，充分发挥政策的导向作用。

1.6.2.2 突出政策重点

依据四类主体功能区的功能定位和发展方向明确政策重点，分类指导，区别对待，满足四类功能区差别化的政策需求。

1.6.2.3 优化政策组合

强化不同类型主体功能区政策的针对性，形成差别化的“9+1”的分类管理政策体系。优化政策组合，引导各类功能区正确处理经济发展和生态环境保护的关系，约束地方政府非理性的空间开发冲动，促进区域科学发展。

1.6.2.4 形成政策合力

主体功能区政策制定和实施涉及发改委、财政、国土、环境、农业等多个部门，应明确各部门的分工和职责，加强部门间的协作和配合，形成政策合力。同时，在制定和实施区域分类管理政策过程中，必须完善中央各部委之间、中央与地方之间、地区与地区之间的对话协商机制，确保配套政策的顺利实施。

1.6.2.5 提高政策效率

充分发挥政策的导向作用，逐步完善国土空间科学开发利益导向机制。正确处理政府与市场的关系，既完善政府宏观调控机制，又充分发挥市场机制的基础性作用，形成政府和市场的合力作用。

1.6.3 不同区域层面分类政策的设计和管理职责

国家主体功能区政策、省级主体功能区政策共同构成全国主体功能区政策体系。中央和省级政府分别承担国家和省两级主体功能区分类政策的制定，并履行相应的管理职责。

1.6.3.1 中央政府的政策设计和管理职责

中央政府明确国家层面主体功能区的功能定位、发展方向和开发原则，明确全国分类管理政策的方向和总体要求，科学制定分类政策内容和政策重点，选取激励或约束的政策工具，制定具体的政策实施细则和办法，构建起国家层面主体功能区的分类政策体系，为分类政策有效实施提供保障。同时，指导、监管省级主体功能区的组织和实施。

1.6.3.2 省级政府政策设计和管理职责

省级政府应遵循国家级主体功能区的指导思想、原则以及划分标准，按照国家的要求，结合本省在全国国土空间开发格局中的分工定位，制定和实施本省主体功能区的分类管理政策，政策设计的方向必须和国家的政策保持一致，同时也应根据自身的实际保持政策设计上的灵活性和针对性。省级政府一方面要积极对接和配合国家级主体功能区分类管理政策的实施；另一方面，为省级主体功能区政策的科学制定和有效实施提供保障。

1.6.4 现有区域政策与主体功能区政策的衔接与配合

我国现有区域政策主要由四大部分组成：一是东、中、西、东北四大板块为依托的区域发展政策；二是支持革命老区、民族地区和边疆地区发展的政策；三是贫困地区扶持政策；四是各类自然保护区政策。我国主体功能区政策包括“9+1”政策体系，这一政策体系和上述区域政策既有联系，又有区别。

从政策制定的目的来看，现行区域政策主要是促进区域协调发展，尤其是四大板块区域之间的协调，侧重于经济发展；而主体功能区政策体系是追求某一特定主体功能区人口、自然环境和经济的空间均衡。

从政策实施对象来看，现行区域政策主要是针对四大区域板块及所辖省级行政区；主体功能区政策主要是具体针对县级行政单元（禁止开发区可以例外）。

从政策设计思路来看，现行区域政策虽然是市场行为与政府行为相结合，但划分边界不清，不易于操作；而主体功能区政策强调政府行为与市场行为的明显划分，明确了政府基本上只承担公共服务、公共产品以及支持特定地区发展的公共责任。

从政策操作层面来看，现行区域政策主要是通过实施区域规划、通过中央和地方的博弈来实现的，政策实施中存在不稳定性和不规范性；主体功能区政策通过分级划定主体功能区和分级明确责任权利，提高了政策的稳定性和规范性。

值得说明的是，现有区域政策与主体功能区政策有些可能相互加强，有些可能相互抵消，有些可能相互重叠，有些可以相互补充，有些可以相互替代。要使主体功能区政策有效地发挥作用，必须在对现有区域政策进行系统梳理的基础上，按照目标一致性、体系统一性，主体功能区政策优先、现行区域政策渐进调整等原则，整合既有的政策资源，搞好政策之间的协调和衔接。

1.6.5 各类主体功能区配套政策重点

1.6.5.1 优化开发区域的政策重点

深化改革开放，转型提质发展，强化自主创新，促进产业结构优化，加强资源集约化利用，引导优化开发区域提升国际竞争力。一是设定高出全国平均标准的产业用地门槛；二是制定产业优化和产业转移导向目录；三是制定更加严格的产业效能标准；四是明确产业项目的环境标准；五是税收优惠支持自主创新、循环经济、清洁生产等。

1.6.5.2 重点开发区域的政策重点

在做好相关规划的基础上，加大对基础设施投入、促进产业集群的形成、接纳迁入人口等方面的政策支持力度，促进重点开发区域加快新型工业化城镇化进程。一是有针对性地适当扩大重点开发区域的建设用地供给；二是加大对基础设施建设的投资力度；三是支持重大产业项目及相关配套能力建设；四是增强区域吸纳人口集聚的能力。

1.6.5.3 限制开发区域的政策重点

重点生态功能区应把增强提供生态产品能力作为首要任务，保护和修复生态环境，因地制宜地发展适宜产业，引导超载人口有序转移，增强生态服务功能；农产品主产区要从保障国家粮食安全和重要农产品供给的大局出发，加大强农惠农富农政策力度，严格保护耕地，稳定粮食生产，发展现代农业，增强农业综合生产能力，保障农产品供给。因此，限制开发区域的政策重点包括：建立导向明确、奖罚分明、动态调整的生态补偿长效机制；促进形成规范的财政转移支付制度；有选择地扶持和培育特色优势产业发展；有序推进生态移民；加强劳动力培训和输出。

1.6.5.4 禁止开发区域的政策重点

加强对禁止开发区域的监管，依据法律法规和相关规划对区域实行强制性保护，加大对生态环境保护的政策支持力度。一是建立由财政直接支付的生态保护和管护机制；二是引导自然保护区核心区人口有序外迁。重点推进核心区人口的平稳搬迁。在自然保护区核心区和缓冲区内，严禁建设任何生产设施；三是对搬迁人口提供政策支持和专项资金；四是严控区域内基础设施建设；五是在不损害区域主体功能的前提下，允许适度发展旅游产业，实行游客数量控制、人类活动超载预警制度。