1.5 主体功能区规划的空间政策目标

空间是经济社会活动的载体，是城市空间、农业空间和生态空间在国土空间上的分布。空间结构变化一定程度上反映了一个国家或地区经济发展方式以及资源配置状况。改革开放以来，随着我国经济的高速发展，城市地区开发强度过高，农村地区耕地减少过多过快，生态地区的肆意开发等造成空间严重失衡，制约着我国经济社会的可持续发展。产生这些问题的一个重要原因是国土空间规划的缺失或薄弱，要么缺乏国土规划和区域规划，要么规划的科学性和可操作性不强、规划约束力不够。因此，亟须顶层设计一个规划或战略，在空间尺度上解决总体布局问题，在时间序列上明确长远部署问题，突出战略指导性和约束性，兼顾科学性和可操作性。主体功能区规划和主体功能区战略应运而生。

主体功能区以一定范围的地域空间为对象确定基本的空间单元，依据空间经济、资源和环境特征分异规律及其综合评价，确定不同类型区域的空间主体功能，据此引导和规范各类功能区的空间开发活动。主体功能区的形成机制，就是通过特定的途径实现城市化地区、农业地区、生态地区合理分区的理想国土空间开发格局的过程。党的十七大提出“到2020年全国主体功能区布局基本形成，国土空间布局得到优化”的目标；国务院关于印发全国主体功能区规划的通知（国发〔2010〕46号）进一步明确了推进形成主体功能区的主要目标；国务院关于印发全国国土规划纲要（2016—2030年）的通知（国发〔2017〕3号）提出，到2030年，主体功能区布局进一步完善，国土空间开发格局不断优化。

1.5.1 空间开发格局清晰

——构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，呼包鄂陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以优化开发、重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴上其他城市化地区为重要组成部分的城市化战略格局。到2020年，全国“两横三纵”为主体的城市化战略格局基本形成，主要城市化地区集聚全国大部分人口和经济总量（见表1.4）。

表1.4 全国“两横三纵”为主体的城市化战略格局

表1.4（续）

资料来源：根据《全国主体功能区划》整理而得。

——构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。以东北平原、黄淮平原、汾渭平原、河套灌区、甘肃新疆、长江流域、华南等农产品主产区为主体，以其他农业地区为重要组成的农业发展空间战略格局。到2020年，全国“七区二十三带”为主体的农业战略格局基本形成，可有效保障国家农产品供给（见表1.5）。

表1.5 全国“七区二十三带”为主体的农业战略格局

资料来源：根据《全国主体功能区划》整理而得。

——构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。以青藏高原生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的“两屏三带一区多点”为骨架的国家生态安全战略格局。到2020年，全国“两屏三带”为主体的生态安全战略格局基本形成，可有效保障国家生态安全。

通过重塑上述三大空间主体框架，基本形成主体功能定位清晰的国土空间格局，基本实现人口分布与经济布局相协调、人口和经济的分布与生态环境相协调以及城乡和区域间公共服务的均等化，使经济布局更趋集中均衡，城乡区域发展更趋协调，资源利用更趋集约高效，环境污染防治更趋有效，生态系统更趋稳定，国土空间管理更趋精细科学。

1.5.2 空间结构得到优化

到2020年，国土空间开发强度控制在4.24%，城镇空间控制在10.21万平方千米；耕地保有量不低于1.24亿公顷，其中基本农田不低于1.04亿公顷。到2030年，国土空间开发强度控制在4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米；耕地保有量不低于1.22亿公顷（见表1.6）。严控各类建设新增面积，适度减少工矿建设空间，增加农村公共设施空间，减少农村居民点占地面积；控制和减少用水总量；扩大绿色生态空间，保证草原、林地、湿地等面积有所增加。

表1.6 全国陆地国土空间开发的相关指标

资料来源：《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（国发〔2017〕3号）,2017-01-03

1.5.3 空间利用效率提高

从投入产出效率视角开展国土空间利用效率评价，构建与城市空间、农业空间、生态空间相对应的评价指标体系。采用的指标有：城市单位面积生产总值、城市建成区人口密度、粮棉油糖单产水平、生态空间单位面积林木数量、产草量等。

1.5.4 区域发展协调性增强

各地区经济实力显著增强，产业结构调整稳步推进，以城带乡、城乡互动一体化发展格局基本形成，不同区域之间人均纯收入和地区差距不断缩小，人均财政支出大体相当。要素有序自由流动格局逐步形成，基本公共服务均等化取得实效。

1.5.5 可持续发展能力提升

生态退化面积逐步减少，生态系统稳定性增强，生物多样性得到保护，环境明显改善，自然灾害防御水平不断提升，应对气候变化能力明显增强。森林覆盖率2020年提高到23%，2030年不少于24%；草原植被覆盖度2020年达到56%左右，2030年达到60%左右；全国重要江河湖泊水功能区水质达标率2020年提高到80%左右，2030年提高到95%左右。

为实现主体功能区建设上述空间开发目标，应进一步深化对国土空间高效利用的认识，将空间规划的编制和衔接作为国土空间高效利用的基本手段，完善促进国土空间高效利用的政策体系，促进各项分类政策相互衔接和配合使用，构建起高效、协调、可持续的国土空间开发格局。