2.1 限制开发区域的划分

2.1.1 划分标准

按照开发内容，并以提供主体产品的类型为基准，将限制开发区域划分为重点生态功能区和农产品主产区。特定的国土空间必定有一种主体功能，但也并不排斥其他从属功能或辅助功能。重点生态功能区的主体功能是提供生态产品，但也提供农产品、服务产品及工业品等；农产品主产区的主体功能是提供农产品，但也提供生态产品、服务产品及工业品等。

2.1.2 指标选择

如前所述，主体功能区是基于资源环境承载能力、现有开发密度、未来发展潜力而进行划分的。限制开发区域划分的指标体系设计，既要考虑与其他类型主体功能区的一般属性，如现有开发的程度如何以及发展的潜力大小等，但又要体现其特殊性，即重点评价其资源环境承载力，重点分析其对周边区域乃至更大区域范围的生态安全和农产品保障的重大影响。虽然限制开发区域不能只依靠环境承载能力这一单一指标来决定，但考虑到生态破坏所造成的负外部性影响以及修复所耗费的巨大成本，也必须在对限制开发区的确定标准上有所侧重。具体而言，将资源环境承载力（A1）、现有开发强度（A2）、开发潜力（A3）作为一级指标，在一级指标下再分设二级、三级指标，共同构成限制开发区域的指标体系（见表2.1）。

表2.1 限制开发区域的指标体系

资料来源：刘传明，李伯华，曾菊新．湖北省主体功能区划方法探讨[J]．地理与地理信息科学，2007（3）:64-68；赵永江，董建国，张莉．主体功能区规划指标体系研究——以河南省为例[J]．地域研究与开发，2007（6）:39-42．作者根据上述文献整理而得。

2.1.3 划分的评价方法

在明确上述指标体系的基础上，可运用指标权重赋值方法和综合指数计算方法来对各区域进行主体功能区定位评价。指标权重赋值方法通常分为主观赋值法和客观赋值法两类。主观赋值法，是依据既有经验采取定性分析的方法，相关专家从主观性出发对各指标的相对重要性进行独立判断和打分，经过反复征求意见和咨询，集中专家小组的意见，然后得出符合未来发展趋势的预测结论，如德尔菲法（Delphi Method）；客观赋值法，则是根据一些相对客观的数据进行定量分析。这两种方法各有不足，如前者受人的主观影响较大，而后者的各种数据也并不能准确地体现出事物的复杂性。因此，在确定各指标的权重时，可将这两种方法结合起来使用。

鉴于限制开发区域的指标体系中不同指标的考察侧重点各不相同，且各评价指标相对较为独立，所以可以采用线性加权和函数的方法，计算出合成的总指数，该合成总指数便可较为全面地反映各区域当前的承载力、开发强度和开发潜力。此后，可以参照上述各类总指数的计算结果，以生态环境为X轴，以开发现状为Y轴，以发展潜力为Z轴，建立三维坐标系，从而可对各评价区域空间开发的相对情况进行综合分类。其中，那些生态环境状况相对欠佳、开发潜力不大、现有开发强度不高的地区，便可以考虑列为近期内限制开发区的备选范围；而那些生态环境状况不太好、开发潜力不大、现有开发强度较高的地区，则可以考虑在中长期内列入限制开发区的备选范围。而最终限制开发区的划定，则可在上述分类结果的基础上，并参考相关专家和政府管理部门意见，由决策者确定。

2.1.4 划分类型

按照全国主体功能区规划，限制开发区域分为重点生态功能区和农产品主产区，有国家层面的，有省级层面的，也有省以下层面的。本书主要对国家层面限制开发的重点生态功能区和农产品主产区进行分析。

2.1.4.1 重点生态功能区

重点生态功能区生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力不强，不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件，其首要任务是增强生态产品生产能力。国家层面的重点生态功能区的生态系统尤其重要，承担着涵养水源、保持水土、防风固沙和维护生物多样性等生态功能，关系全国或较大区域范围的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高区域生态产品供给能力。推进国家重点生态功能区建设、构建起国家生态安全屏障的重要支撑，是优化国土开发空间格局的重要任务。

国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型，共25个（见表2.2）。《全国主体功能区划》所确定的全国重点生态功能区第一批名单涉及全国436个县，总面积约386万平方千米，占全国陆地国土面积的41%。2016年9月国务院印发的《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》将国家重点生态功能区的县（市、区）数量增加至676个，国有林区87个林业局新增纳入国家重点生态功能区，占国土面积的比例提高到53%，这一举措有利于进一步提高生态产品供给能力和国家生态安全保障水平。

表2.2 国家25个重点生态功能区

表2.2（续）

表2.2（续）

资料来源：根据《全国主体功能区划》整理而得。

2.1.4.2 农产品主产区

限制开发的农产品主产区，耕地多，农业发展条件好，主体功能是提供农产品，尽管也适宜进行工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。

国家层面的农产品主产区以“七区二十三带”为主体，是保障国家农产品的基本供给、农产品地区的基本公共服务体系、现代化农业建设的示范区以及农产品安全生产基地，是保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。对其进行限制开发是为了切实保护好区域耕地数量和质量，不断保持并提高农产品的综合生产能力。同时，也鼓励适度发展非农产业，实现农村发展、农业增效和农民增收。