2.2 限制开发区域的主体功能定位和发展方向

目前，我国限制开发区域面临一系列突出问题和矛盾，生态质量急剧下降，局部利益与全局利益存在冲突，人口迁移和再安置难度较大，配套政策的制定和实施十分困难，等等。亟须按照全国主体功能区规划的相关要求，明确空间开发原则和空间开发限制的主要方面，确定空间开发时序和空间开发强度，结合区域经济、资源、生态环境的组合特征以及空间功能的自然生态价值和经济开发价值，考虑资源环境的保护、城镇规模的调整、产业的合理布局、基础设施建设和公共服务资源配置以及自然灾害的预防和处理，等等。在此基础上，制定和完善相关配套政策，促进区域可持续发展。

2.2.1 限制开发区域面临的主要问题和矛盾

2.2.1.1 生态环境保护问题

限制开发区域生态环境保护面临巨大压力。农产品主产区农田侵占严重，土壤肥力下降，农业面源污染严重；重点生态功能区生态环境脆弱，生态功能退化。具体表现为：

——水源涵养型。人类活动干扰太大；生态功能衰退，生态系统的抵抗力稳定性和恢复力稳定性减弱；原始森林过度开发，草原过度放牧导致植被遭到破坏，土壤侵蚀和土地沙化现象加重；湿地面积不断减少甚至消亡；冰川、雪线等发生变化。

——水土保持型。陡坡开垦、矿产开发、城镇建设、草原过牧中不合理的土地利用方式，使地表植被退化，土壤侵蚀严重，石漠化面积扩大。

——防风固沙型。草原开垦、过度放牧、水资源过度开发等导致植被退化和土地沙化，沙尘暴威胁十分严重。

——生物多样型。经济活动频繁，人口增长过快，生物资源过度开发，外来物种入侵等，生物多样性受到严重威胁，许多野生动植物物种濒临灭绝。

2.2.1.2 局部利益与全局利益的矛盾

划分限制开发区域的主要目的是为了制止污染环境和破坏生态的开发活动，这不仅对于限制开发区域的自身长远发展是有利的，而且在相当程度上也是为了确保实现更大区域范围内的生态安全和农产品安全。换言之，环境和生态问题具有的外部性特点，在很大程度上决定了某些地区必然要减弱或放慢“开发”步伐。然而，“受限开发”的成本却主要是由限制开发区域自身来承担，而受益者，包括限制开发区域周边的区域以及优化开发区域和重点开发区域，却享受着限制开发区域牺牲机会成本所带来的收益，这种成本与收益不对称的局面，必然导致限制开发区域的短期和局部利益与周边区域和全国的长期和全局利益之间的矛盾和冲突。在地方政绩考核仍以经济增长为重点的框架体系下，这种矛盾必然变得更加尖锐。

2.2.1.3 现有区域的转型问题

受过去长期过度开发和资源承载力有限两方面因素的共同影响，一些被确定为限制开区的区域在国家主体功能区背景下将被迫调整开发方式，控制开发强度，放缓开发节奏，其经济社会发展将经历一次重大的结构转型。然而，这些区域却面临人口多、迁移难度大、原有产业体系与限制开发区域功能定位相悖、环境污染较重等现实问题，转型发展的难度非常大。尤其是产业结构方面，这些区域的产业大多属于传统资源型产业，受传统技术和落后工艺的限制，对环境的负面影响较大。然而，这些产业又是地区财政收入的主要来源，也为当地提供了更多的就业岗位。既然被划定为限制开发区域，那么这些产业势必面临转型升级换代，乃至“关停并转”或迁移等问题。这样一来，不但当地的经济发展会受到很大的影响，而且必然波及当地的就业和居民收入。此外，产业转型和就业转型都难以在短时期内得以实现，那么这些地方转型的难度就会更大。因此，如何使这些区域有序地由现有开发模式向限制开发的主体功能和发展方向过渡，无疑是限制开发区域建设所面临的一大难题。

2.2.1.4 人口迁移与再安置问题

限制开发区域资源环境承载力弱，不适合大规模的集聚经济和人口，却担负着粮食安全和国土生态安全的重任。然而，主体功能区划分之前，各地已经集聚了大量的人口和经济活动，使得区域的劳动力边际生产率下降，劳动效率降低。一方面，为了减少土地资源、水资源等的负荷量，减轻对环境的压力，或为了防范地震、泥石流、洪水等自然灾害的巨大影响，现有一些居住人口过于密集的地区必须有步骤、有规划地将经济活动和人口有序迁出，形成与当地资源和与环境承载能力相匹配的开发格局；另一方面，一些“老少边穷”或少数民族聚居地区，因受地理区位和自然条件的限制，长期处于贫困状态，不适于集聚过多的人口，也必须实行人口的逐步迁出。然而，人口的迁移和安置，却涉及诸多复杂的问题。不仅需要有财政经费的直接支持，还需要承接地提供居住场所和就业机会，况且迁移人口往往也需要心理疏导和感情支持等。此外，迁移的补偿问题，如补偿的标准、补偿的时限等，也需要根据不同地区的具体情况进行确定。所以，限制开发区域的建设不仅仅是一项技术性较强的工作，也是一项带有较强社会性的系统工程。

2.2.1.5 区域差异使配套政策制定和实施的难度加大

限制开发区域类型多样，就重点生态功能区而言，既有因特殊的自然地理情况而形成的限制开发区域，如森林生态功能区、草原（湿地）生态功能区、自然灾害频发地区、荒漠生态功能区和荒漠化防治区等；也有因出于全局考虑等原因而主观确定的限制开发区域，如重要水源补给生态功能区、重要蓄洪地区等；还有因开发的强度过大而导致了环境承载力急剧下降乃至生态平衡遭受破坏的一些限制开发区域，如一些工业基地、矿区等。此外，还包含有部分发展潜力较小的“老少边穷”等特殊地区；就农产品主产区而言，既有国家层面的“七区二十三带”的农产品主产区，也有区域性的粮食主产区。且国家层面的限制开发区域大多与“老少边穷”地区在国土空间上重叠，这些区域的情况千差万别，错综复杂。因此，除需要解决它们所面临的共同性问题外，还需要解决各区域的特殊性问题，这无疑加大了限制开发区域配套政策制定和实施的难度。

2.2.1.6 运转机制的建设问题

限制开发区域是以自身的限制开发来保障更大区域的生态功能和粮食安全，其发展机会和自主发展能力必然受到很大的限制，这种限制在很大程度上是为了照顾全局利益所做出的牺牲，因此对划定为限制开发区域的地区必须给予适当的补偿，这早已成为决策层和学术界的共识。但问题在于，补偿必须机制化和规范化，方能使限制开发区域维持正常运转。如果补偿完全听从于政策的制定和不断变化调整，这样政策实施起来是相当困难的。事实上，我国目前还没有针对限制开发区域的整体规划，支持生态保护和农业发展的政策基本上是以工程或项目的方式实施的，一般都有明确的时限，政策连续性不强，变数和风险难以避免。如，从补偿经费的来源来看，如果仅由财政每年根据当年的收支情况酌情支付，而不是有稳定的、甚至是法定的经费来源的话，那么，即使下一年度的拨付款项与上年保持一致，但由于物价等的变化，实际的补偿力度也会发生相应的变化，这对确保限制开发区域有稳定的资金支持以推进自身建设来讲，是极为不利的。

上述问题和矛盾产生的原因是多方面的。从客观上讲，是因为这类区域自然生态脆弱，承载人口有限；而从主观上讲，则是受传统的发展观念、发展思路和发展政策等影响的必然结果。尤其是长期以来，国家一般是从各行业、各领域出发来制定政策、分配资金，缺乏从区域整体情况出发、从长远发展需要出发来统筹规划和制定综合性政策。

2.2.2 限制开发区域的主体功能定位和发展方向

限制开发区域的主要任务是保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。其总体发展方向为：坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区和粮食主产区。

2.2.2.1 重点生态功能区

（1）主体功能定位

以保护和修复生态环境、增强提供生态产品能力为首要任务，成为保障国家生态安全的重要区域以及人与自然和谐相处的示范区。

（2）开发目标

一是确保生态产品数量增加，质量提高。限制开发区域有限开发的性质，决定了在该区域内仍然存在一定的生产活动。但为了让生态保护与生产开发这两个目标结合起来，应当大力依托当地的资源优势，促进生态产品的生产，并不断提高其质量。

二是努力形成点状开发、保有大片开敞生态空间的空间结构。所谓点状开发，就是要改变过去产业“遍地开花”的局面，重点选择区内环境承载力相对较强的区域进行集中开发，从而减少对环境的损害，减少人类活动占有空间，确保有大片开敞的生态空间。

三是发展与资源环境相适宜的特色产业，调整和优化产业结构，促进产业技术创新和转型升级，推动形成资源节约型和环境友好型产业结构。

四是促进人口总量下降、质量提高。通过执行严格的计划生育政策、加强户籍管理以及生态移民等多种方式使人口总量有所下降，以减轻当地环境的负担。此外，通过各种教育培训努力提高人口素质，培养适应区域特色产业发展的专用人才。

五是显著提高公共服务水平，增进区域居民福利水平。限制开发的重点生态地区，不是限制其发展，也不是为保护环境而保护环境，其终极目的在于提高公共服务水平，改善居民的生活水平。因此，要在适度开发的同时，大力发展公共服务事业，以满足居民的日常生活需要，提高其福利水平。

（3）发展方向

基于不同的自然生态特点和功能定位，不同类型的重点生态功能区其发展方向各不相同，但不同的重点生态功能区除承担主体功能外，也承担其他的辅助功能。

——水源涵养型。森林、草原、湿地等分布较多的地区，应朝着以水源涵养为主体功能的方向进行限制性开发，继续加强生态恢复与生态建设，治理土壤侵蚀，巩固退耕还林、退牧还草成果，恢复和重建生态系统，提高水源涵养功能。结合重大生态工程实施，治理水土流失，推进围栏封育，管护和恢复森林、草地、湿地，严格保护自然植被。严禁毁林开荒、开垦草地、过度放牧、无序采矿等。严格监管矿产和水资源开发，控制水污染，禁止导致水体污染的产业发展。整治小流域和农村面源污染。鼓励发展生态产业和环保产业，减轻区内产业开发对生态系统带来的压力。

——水土保持型。西部部分限制开发区域是我国大江大河的发源地，地形落差大，又有大面积的高原和岩溶山地，自然因素加上长时期人为的破坏，使很多地区水土流失严重，对当地的土地资源和生态环境造成了严重危害。对于这些地区，应实施水土保持生态修复工程，节水灌溉，发展节水农业。全面实施保护天然林、退耕还林、退牧还草工程。开展小流域治理和石漠化综合治理，封山禁牧，大量营造水土保持林。保护和恢复自然生态系统，增强区域水土保持能力。对自然资源开发和建设进行生态监管，开展矿山环境整治修复。发展农村新能源，保护自然植被。

——防风固沙型。继续推进防沙治沙生态治理工程，进一步增强生态系统防沙固沙能力。加强对草原生物资源利用的监管，保护和恢复草原植被。转变畜牧业生产方式，通过退耕还林、退牧还草、以草定畜、舍饲圈养、禁牧休牧等措施，减轻对草地生态系统的损害。调整产业结构，禁止在干旱、半干旱地区发展高耗水产业。封禁管理主要沙尘源区和沙尘暴频发区。保障生态用水，保护沙区湿地。

——生物多样维护型。实施重大工程对生物多样性影响的生态影响评价，禁止在自然保护区内进行开发建设，禁止改变自然保护区的土地用途。对于生态环境破坏严重的地区，积极采用生物措施和工程措施进行修复。保护和恢复自然生态系统和重要物种栖息地，建立重要物种繁育基地和救护中心。禁止滥捕野生动物和滥采野生植物，维持物种和种群平衡。防御外来物种入侵对生态系统造成的危害。

与此同时，对重点生态功能区内提供农产品的地区，应加强农田基本建设，调整农村经济结构，优化农业产业结构，提高无公害农产品、绿色食品、有机食品的生产能力。

2.2.2.2 农产品主产区

（1）主体功能定位

国家层面的农产品主产区的功能定位是：保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。农产品主产区的首要任务是增强农业综合生产能力，应保护好耕地，稳定粮食生产；在不影响区域主体功能发挥的前提下，适度发展非农产业，并进行集中布局和点状开发。同时，把国家强农惠农政策落到实处，保障农村经济发展、农民收入增加、农村面貌改善。

（2）发展方向

着力保护耕地，稳定粮食生产，增强农业综合生产能力，提供充足的农产品，确保国家粮食安全和食物安全。

一是着力保护耕地。坚持最严格的耕地保护制度，控制开发强度，优化开发方式，稳定耕地总面积，严格控制各类建设占用耕地。

二是稳定粮食生产。科学确定不同区域农业发展的重点，优化农产品品种结构，合理农业生产布局，培育特色优势农业产业带，引导优势农产品发展，保障农产品供给。通过国家政策的大力扶持，集中力量加快建设一批粮食生产核心区，开发一批资源优势突出、有增产潜力的粮食生产后备区。

三是夯实现代农业发展基础。大力实施农业现代化推进工程，构建现代农业产业体系。以促进农民持续增收为核心，加大农业科技研发力度，促进成果推广转化。

四是提高农业综合生产能力。加大农村土地综合整治力度，加强高标准农田建设，完善基础设施，加强农业机械化建设，提升农机装备服务水平。

五是推进农业产业绿色转型。调整优化粮食生产结构，加快培育种业企业，推进“育繁推”一体化，落实“良种、良肥、良田、良品、良心”配套，集成推广关键技术，促进提质增效。

六是发展农业生产新业态。创新土地流转和规模经营方式，引导土地经营权规范有序流转，支持新型农业经营主体开展农业生产全程托管。推进农业品牌建设，实施“绿色农产品”品牌培育计划，积极探索“互联网+农业”的有效实现形式，促进农业生产经营向“以销定产”转变。

七是构建农业经营新体系。加快发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体。大力发展农村金融和保险服务业，全面开展农业社会化服务。

2.2.3 限制开发区域的建设内容

2.2.3.1 限制开发区域的开发管制原则

要真正做到对限制开发区域实行有“限制性”的开发，必须加强政府管制，以防止和杜绝在市场力量引导下可能出现的“无序”或“过度”开发。为此，必须首先明确限制开发区域的开发管制原则，以此来指导限制开发区域的建设。具体而言，应当包括以下一些基本要求：

一是严控开发强度。为促进生态系统良性循环和农产品有效供给腾出更多的空间；使限制开发区域的总体开发强度明显低于优化开发区域和重点开发区域。

二是适度发展产业。在区域资源环境可承载的前提下，支持利用特色资源适度发展农林牧产品生产和加工、资源开发以及旅游等产业；尤其要严格限制高能耗、高污染的重化工业的发展。

三是体现集约集中。在推进城镇化建设的进程中，要以集约开发、集中建设为原则，提升规模经济和范围经济效益。

四是统筹规划协调。在基础设施建设和公共服务体系建设方面，要着眼全局，统筹规划，以更好地适应当地经济发展和居民生活的需要。

五是保持生态完整。生态系统完整性主要是指生态系统在外来干扰下维持自然状态、稳定性和自组织能力的程度，亦即具有自我修复的能力。要努力控制当地的生产总量水平，保持当地植被连续成长性、生态系统的组成完整性、生物总量的丰沛度以及生物多样性等。

2.2.3.2 限制开发区域的建设内容

按照限制开发区域的总体定位和发展思路，限制开发区域的建设应着力从以下几个方面加以推进：

（1）环境保护

对限制开发区域而言，加强生态环境的保护建设是首要的任务。它既关系到农产品的供给安全，也关系到较大区域乃至全国的生态安全。为此，要在限制开发区域的空间开发总体规划的指导下，针对不同区域的生态环境特点，因地制宜地开展生态修复工作，彻底扭转生态环境恶化的势头。如，在农产品主产区，为了保证农业生产的发展，同时又要努力改善环境，可以采取将梯田建设与径流控制相结合的方法来维护生态环境，从而实现退耕还林和生态环境的改善；而在城镇或工业相对较为集中的区域，应当加强对水、大气质量等的监控，提高城市污水垃圾处理能力，坚决淘汰不符合环保标准的高耗能、高污染工艺和设备，以促进生态环境的好转。

（2）产业发展

限制开发区域本身就允许一定范围和规模内的产业体系存在。但是应正确处理好生态环境保护与产业发展的关系。总的来看，尤其要着重处理好产业发展规模和布局这两大问题。从产业发展规模来看，不宜盲目以增加“GDP”为导向来做大产业规模，而是应合理控制产业密度，即当地的GDP值/当地土地面积应当明显低于优化开发区域和重点开发区域的水平。在局部区域，如果当地的资源承载力较高，那么也可以积极利用当地的比较优势，积极培育发展特色产业，但是其发展也不应超出当地资源或环境可能承受的限度。只有这样，才可能减少人类生产活动对生态环境可能造成的伤害和破坏；在产业布局方面，要注意引导和鼓励产业向区域内发展条件较好的地方集聚，对于那些造成生态环境损害较大的产业和企业，则要限制其发展，督促其加快技术改造或向外地迁移。由于循环经济可以为优化人类经济系统各个组成部分之间的关系提供整体性的思路，消解环境与发展之间的尖锐冲突，因此在限制开发区域内可以积极按照循环经济原理来发展新产业，调整既有产业，建设产业生态园区、工业生态园区，新上项目从一开始就应按循环经济模式设计。

（3）城镇建设

城镇化是现代化进程中的一个必然组成部分。要加强对于限制开发区域城镇发展和扩张的引导，合理控制其发展规模，使其既能够充分发挥其在区域中的中心作用和辐射作用，但又不至于膨胀得过大过快，以至于对当地的环境形成过大的压力。应根据生态保护的需要，来引导城镇的布局和合并拆迁，并相应扩大生态用地面积。为了更好地发挥城镇的功能，要采取多种措施，使城市实现可持续的扩张。如，加强城市土地规划和控制，节约利用土地；鼓励节能减排的公共运输系统发展；促进形成城市网络。在城镇建设不断进行的同时，也要协调其与乡村的关系，深入实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

（4）基础设施和公共服务建设

限制开发区域的稳定运行离不开高效合理的基础设施支撑。考虑到限制开发区域的经济发展水平将受到人为政策限制的不利影响，因此，应当按照均等化的要求来加强当地的社会事业和基础设施建设。这里所谓的均等化要求，就是指要通过财政转移支付等手段，使不同经济发展水平的地区在享受基本公共产品和服务上达到均等。如，通过改善交通条件，可以促进限制开发区域加强与外界的交流沟通，进而促进观光、旅游等产业的发展，促进能源基础设施的建设等，也有助于促进空气质量的好转。在农业地区，加强水利灌溉等设施建设也有助于控制和减少水土流失，更好地利用好水资源；在城镇地区，加强市政基础设施建设，以促进水、土资源等更为充分有效的使用。为了确保限制开发区域的各项政策得到更好的推行，除基础设施建设外，还需要加强公共服务建设。不少限制开发区域都是经济发展较为落后、地方财力较为紧张的地区。在过去相当长一段时期，为了增加地方财政收入，维持当地社会生活的正常运转，限制开发区域生态环境的人为破坏十分严重。因此，中央或省级财政应当继续增加对限制开发区域的支持力度，为限制开发区域的教育、公共卫生、社会保障等方面的公共服务提供更多的资金支持，使限制开发区域的居民能够更好地安居乐业。

（5）法制建设

为了确保限制开发区域建设的顺利推进，应从可持续发展和区域协调发展的需要出发，制定和完善相关的法律法规，如《国土空间开发法》《区域规划法》等，从而严格规范限制开发区域的土地利用、产业发展等，并以此统领经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划，以减少下位法或规划之间的冲突和矛盾。