1.2 主体功能区规划及政策的理论基础

主体功能区是基于区域间自然、生态、经济、社会等的差异而划分的，其目的在于推进各具特色的主体功能区自然、经济和社会协调发展。主体功能区划及配套政策是依据地域分异理论等在区域规划和区域政策理论上的创新和突破。

1.2.1 地域分异理论

地域分异，是指地表自然环境及其组成要素在特定地理空间上保持特征的相对一致性，而在另外的空间上却表现出明显的差异和有规律的变化。包含下面几层含义：一是地球表面自然、经济、人文等共同作用的综合表现；二是地域分异具有大小不同的空间尺度，具有等级层次性，即全球性、区域性、地方性的各种结构；三是地域分异体现出某种规律性。影响地域分异的因素包括自然、经济和社会三个方面，地域分异规律是在人们认识自然的过程中逐步深化的。

德国近代地理学区域学派奠基人赫特纳（Alfred Hettner,1927）认为，地理区划就是将地理空间整体分解成为各个单元，各单元在空间上相连，类型则可分散分布。霍迈尔（H. G. Hommeyer）提出区划主要单元逐级分区概念，开创了现代自然地域划分的先河。Metriam（1989）首次将生物作为分区指标，对美国的农作物带等进行了细分。英国地理学家赫伯森（A. J. Herbertson, 1905）提出世界自然区方案，主张进行全球生态地域划分。罗士培（P. M. Roxby）、翁斯台（J. F. Unstead）类型和区域两类区划的主张，发展了自然区划理论。20世纪40年代以后，俄罗斯学者对综合自然区划的理论和实践进行了比较系统的研究和总结。然而，早期的国外地理学区划主要集中于对自然界表面的认识，指标也仅采用气候、地貌等单一要素，而没有将人的活动充分考虑进去，即还没有从经济学、生态学和社会学的角度去研究地域分异规律。随着经济社会的快速发展，人口、资源、环境和发展问题对区划研究工作提出了更高要求。20世纪70年代中期美国学者罗伯特·贝利（Robert G. Bailey,1976）将地理学家的尺度、界线和单元等引入生态系统研究，基于生态系统的视角对美国生态区域进行了划分，并从可持续发展的角度阐明了划分理念，丰富和发展了地域分异理论。

国内学者根据地域规模和作用范围的不同，将地域分异规律分为全球性规模的地域分异规律、大陆和大洋规模的分异规律、区域性规模的地域分异规律、地方性的地域分异4个等级，并认为地域分异规律是进行自然区划的基础，对合理开发和利用自然资源、因地制宜进行生产力布局有着重要的指导作用。

地域分异理论是地域主体功能区划的基础和前提。主体功能区划的主要依据包括：一是自然环境的地域分异。即根据不同国土空间的自然生态状况、资源禀赋、环境容量确定不同的开发内容和选取不同的开发方式；二是经济环境的地域分异。包括经济结构特点以及经济社会发展方向等，依据上述二者的差异性明确不同区域的主体功能定位及其空间布局；三是人文环境的地域分异，表现为由于区位、人口集聚等方面的特征而形成的地域分异，其差异直接影响着区域主体功能的选择。全国主体功能区划充分考虑了各功能区上述三个方面的因素，尤其是将资源环境作为首先考虑的关键因素，据此划分出相对的“同质区”和“异质区”。如，国家层面的优化开发区多分布于经济社会发展水平和对外开放程度都较高的东部沿海地区，而限制开发区域则多分布于生态环境脆弱、经济社会发展较为落后的西部地区。这种经济发展地域分异格局与我国自然环境的地域分异格局基本一致。依据地域分异规律理论，从四类主体功能区的地域特点出发，因地制宜，分类指导，制定和实施差异化的分类管理政策，选择不同的区域政策组合工具，有助于引导不同类型区域科学发展。

1.2.2 区域分工理论

亚当·斯密、李嘉图、赫克歇尔、俄林等从对直接生产条件的比较入手，提出了成本优势学说和要素禀赋理论；克鲁格曼等则重点分析了规模经济、报酬递增、产业集群等所引致的交易成本节约，并基于间接成本的视角建立起了以报酬递增等为分工依据的区域分工理论。

区域优势是区域分工的重要依据。优化开发区域和重点开发区域具有生产社会物质财富的绝对成本优势，而限制开发区域和禁止开发区域具有生产自然生态财富的绝对成本优势，限制开发区域某些特殊产品生产有着相对成本优势；从要素禀赋理论来看，国家对不同主体功能区在功能属性上的区域分工以及差别化的配套政策，即对四类主体功能区的开发方式、开发强度、开发时序实行不同的管控标准和手段，有助于促进区域协调发展。

主体功能区划的重大创新在于将资源环境承载力纳入影响经济增长的内生变量的范畴，把自然生态财富的生产和社会生态财富的生产当作社会大生产中同等重要的任务，并强调必须协调与平衡两类财富生产。这就是说，在对区域施加主体功能的背景下，区域之间首先是两类财富生产的分工，然后才进行产业选择、发展路径等的分工。

从需求的角度讲，限制开发区域和禁止开发区域在区域分工中所承担的保护自然生态环境、提供农产品和生态产品（清新的空气、清洁的水源、宜人的气候）的任务，存在机会成本和明显的正外部性。因此，四类主体功能区之间的区域分工和利益协调不能完全依赖于市场机制，必须采用政府干预下的协议性分工，通过制定和完善利益补偿政策对利益受损地区予以补偿，以协调区域利益关系。

1.2.3 区域协调发展理论

主体功能区规划及其配套政策是以区域经济协调发展为目标提出和制定的，彰显了区域协调发展的理念。一方面，四类主体功能类型划分体现出差异化，制定和实施差异化的分类管理政策，目的在于实现优势互补和协调发展。优化开发区域、重点开发区域主要提供农产品和生态产品，也提供一定的服务产品和部分工业品。限制开发的农产品主产区以提供农产品为主体功能，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；限制开发的重点生态功能区以提供生态产品为主体功能，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。禁止开发区域主要提供生态产品。不同区域主体功能定位各异，但并非厚此薄彼，而是为了实现分工合作和优势互补。另一方面，是为了打破行政区划壁垒，促进有限的资源要素向目标区域流动，达到区域间生产力布局的协调，实现从非均衡发展到非均衡协调发展的区域发展目标。

1.2.4 生态经济理论

生态经济理论，是探讨经济、生态两大系统协调发展、共生演进规律的理论，涵盖系统、平衡、效益三方面的内容，反映出三者之间物质、能量、信息的输入与输出的平衡状况；生态经济效益体现出经济效益和生态效益结合所形成的复合效益。上述几个方面共同推动着整个区域生态经济系统的可持续发展。

生态经济理论将经济发展与生态保护和建设两个相互矛盾的过程统一于区域发展的进程之中，是主体功能区划及其政策的重要理论基础。一是为科学构建主体功能区指标体系提供了理论指导。在资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力三者中，前者考虑了生态系统的可持续发展能力，后两者则考虑经济系统的可持续发展能力，这种指标设计体现了区域经济发展与生态协调的思想。二是为解决区域“环境保护与发展”矛盾这一世界性难题提供了理论支撑。主体功能区划及政策打破了行政区划界限，同时关注区域的均质性和差异性，依据生态本底和发展潜力进行功能区划分，并据此制定和实施差异化的配套政策，促进区域生态与经济协调发展。

1.2.5 人口、资源和环境相协调理论

人口、资源、环境的协调是通过三者在特定区域空间的有效配置来实现的，三者或者在特定的空间按照一定的数量比例进行组合，或者按照一定的方式配置到不同的地域空间。然而，我国资源、人口、经济在空间分布上严重失衡，导致部分生态环境脆弱区域资源环境不堪重负。

主体功能区规划及政策就是要通过资源分布、人口分布、经济分布之间的协调来实现空间均衡，使人口分布和经济发展与资源环境承载力相匹配，在经济基础较好、资源环境承载能力较强的优化开发区域和重点开发区域集聚人口和产业，将经济发展条件较差、生态环境脆弱的重点生态功能区的人口和产业向城市化地区有序转移，从而构建起一种能够同时满足人口、资源和环境三方效益最大化的区域空间开发格局。

1.2.6 区域空间结构理论

空间结构理论主要描述区域各要素的空间组织模式、空间运行规律和机制。过去我国资源导向和自然环境导向的空间结构虽有其内在的合理性，但却忽视了资源环境承载力的区域差异性。如，生态脆弱地区和粮食主产区进行大规模工业化和城镇化开发、按照行政单元组织经济活动中的非理性开发行为，威胁着我国经济社会发展的生态安全和粮食安全。

特定时空尺度下区域的均质性与差异性，是进行主体功能区划的重要依据。以资源环境空间结构为例，山地、盆地相间分布，造成光热水土资源时空组合失调，水资源缺乏，限制了空间开发的密度与强度的提升；喀斯特石漠化地区、干旱和半干旱地区、农牧交错地区生态脆弱，水土资源严重匮乏，不可能进行大规模高强度的工业化城镇化开发，等等。

空间结构是城市空间、农业空间和生态空间在国土空间开发中的反映。空间结构的变化在一定程度上反映出经济发展方式及资源配置的效率。主体功能区划针对我国工业、生态、农业三大空间结构失衡、资源和要素空间配置效率低下、城市地区开发强度过高、农村地区耕地减少过多、生态地区肆意开发等，提出重塑国土空间结构，让资源条件适宜、经济基础比较好的优化开发区域和重点开发区域建成“高密度、高效率、节约型、现代化”的城市空间，集聚人口和产业，成为人们生产、生活的主要活动区域；让生态脆弱、生态敏感、关系国家粮食安全和生态安全的限制开发区域和禁止开发区域尽可能地恢复自然生态和保障农产品生产。通过城市、农业和生态三大空间的合理布局和利益协调，充分体现“因地制宜”。

1.2.7 区域空间管治理论

区域空间管治是对区域系统以及生产要素所进行的地域管治，旨在通过协调各利益主体之间的权益分配，促进各种生产要素跨区域优化配置，促进重大政策和重大项目的顺利实施，提高空间规划的科学性和可操作性。

空间管治作为主体功能区规划的重要手段，主要体现在：一是确定了城市空间、农业空间和生态空间，有效整合跨行政区域的空间资源，通过国土空间资源的有序开发、适度开发，最终实现区域协调发展，充分体现了区域空间管治的合理性与协调性；二是运用空间管治手段协调多方利益关系；三是充分体现空间管治中的以人为本、人与自然和谐相处的理念，既通过集约开发满足人们的经济需求，又通过限制和禁止开发保护绿水青山，留下足够的生态空间。

1.2.8 区域可持续发展理论

可持续发展是对经济社会发展过程中所付出的资源环境代价的反思后提出来的。可持续涵盖生态、社会、经济和科技等多方面。从可持续发展的生态属性来看，是为了保持生态系统的完整性和生态功能的持续发挥；从可持续发展的社会属性来看，是保持生产方式和生活方式与资源环境承载力的动态平衡，真正实现人类生存质量的全面改善和提高；从可持续发展的经济学属性来看，是改变传统的经济增长方式，不再以资源的浪费和环境的破坏为代价换取经济总量的增加；从可持续发展的科技属性来看，是转向更清洁、更低碳、更高效的技术选择，尽量减少对自然资源的消耗。可持续发展力图把当代与后代、区域与全球、空间与时间、结构与功能有机地统一起来，已成为当今世界普遍关注的问题。可持续发展理论对过去的发展理论提出了质疑，是发展概念在内涵上的一次飞跃。

区域可持续发展必须遵循以下原则：一是发展原则。既注重发展，维护人类的基本权利，又特别关注资源的代际配置、福利的代际公平与环境保护等问题。二是协调性原则。考虑发展过程中经济增长是否与资源环境承载力相协调以及协调的程度如何等，同时处理好区际协调、代际协调以及代内协调。三是公平性原则，包括主体公平、空间公平以及时间公平。“公平”不仅包括不同代之间的代际公平，而且也应包括本代人之间的公平、资源利用的公平、发展机会的公平等。

主体功能区规划以及配套政策，将经济、社会、生态、技术等层面的可持续发展融合为一体。首先，立足于区域分工、依托整个国土空间谋求区域可持续发展。其次，在现有的行政辖区框架下推行跨行政区的空间管治。最后，依据不同区域的主体功能定位建构合理的区域分工体系，以体现生产过程中的技术投入的规模经济和产出效益，为区域可持续发展提供技术支撑。