1.3 部分国家或地区空间规划和政策的经验及启示

推进形成主体功能区，既是为了全国整体的发展，也是为了全国的可持续发展。国外对空间规划及政策的探索和实践，对我国主体功能区配套政策的制定和实施有着重要的启示作用。

1.3.1 部分国家或地区空间规划和政策

1.3.1.1 欧盟地区空间规划及政策

针对区域发展不平衡的实际，欧洲地区空间发展战略把国土空间划分为五个层次254个区块，根据资源环境和人均收入等的差异性，对254个区块实行鼓励性或保护性开发。在区域空间层次规划中，欧盟尤其关注国家、州、县三个层面，不同层次的区域，其政策目标各异，政策工具选取各不相同。如，欧盟划定的保护区域，其配套政策非常严格，也十分成熟。十分注重生态资源的经济价值评价，主张生态地区保护生态所获取的利益补偿应与该区域的经济价值相对应。欧盟十分注重平衡生态环境敏感地区、生物多样型地区保护与开发之间的关系，并强调财政政策、产业政策、环保政策等的衔接和配合使用。在保护生态功能区的过程中，欧盟强调无论是限制性开发条例，还是保护类措施，都不能降低当地居民的福利水平和生活质量。对资源环境承载力较弱区域，欧盟通过适度开发以及人口、产业在空间上的有序转移，来实现空间上的相对均衡。

在欧盟，以德国的空间规划及政策最具影响。德国州一级区域规划中的农地利用区、林区、造林区、防洪滞洪区等与我国的限制开发区域类似。德国统一后，为了规范空间开发秩序，对城市地区、农村地区以及自然景观保护区的功能定位和发展方向进行了明确规定，并制定了差别化的空间政策。其空间政策目标包括：一是经济社会的空间需求必须与生态功能相协调；二是各地应享受均等化的公共服务；三是有效利用各种资源；四是增强地区自我发展能力。为了保障规划和政策的权威性和连续性，德国建立健全了法律法规体系。

1.3.1.2 荷兰的空间规划及政策

荷兰将“创造空间”“共享空间”的崭新理念融入空间规划之中。二战后，荷兰共编制和实施了五个空间规划，把空间需求、空间结构、空间质量作为制定国家空间政策的前提。按照这一要求，荷兰明确了不同地区差异化的空间政策取向。荷兰的空间规划十分注重保持空间的多样性和等级性，关注空间发展的公正性和公平性。荷兰强调“节约每一寸土地”，合理控制空间开发强度，避免城市化用地的肆意扩张。荷兰空间规划政策认为，单纯追求经济增长是远远不够的，还必须消除经济增长所带来的负面影响，强调平衡经济增长与空间环境质量之间的关系。

1.3.1.3 美国、日本的空间规划及政策

为了合理开发国土空间，美国对不同区域实行差别化税率，并采取财政融资等手段鼓励企业向落后地区投资；美国实施了平衡的财政支出政策，特别强调为落后区域预留更多的资金；还通过实行长期或短期的贫困援助政策，消除地区的绝对贫困。

针对空间失衡状况，日本编制了覆盖国土的空间规划，将整个国土空间分为“过密地区”“整治地区”和“开发地区”三类，并实行差别化的空间政策。日本还借鉴德国空间规划的经验，制定自然资源开发与利用专项规划。

1.3.1.4 巴西的空间规划及政策

巴西国土规划将全国划分为疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发（移民）区以及生态保护区五个类型区。其中，生态保护区、待开发区（移民）与我国限制开发区域有一定的相似之处。巴西的生态保护区主要位于亚马逊雨林和中西部地区，其中的亚马逊森林作为世界上最大的热带雨林，既是遗传基因资源宝库，也是“地球之肺”。然而，长期以来的不当开发却导致了自然生态和某些生物种群的灾难性毁灭。为了改变这种状况，巴西实行了严格的保护区制度，强调在保护自然资源和控制生态平衡的前提下进行生产性利用，以实现经济社会的可持续发展。

1.3.2 国外空间规划和政策的启示

从上述国外空间规划和政策可以总结出：一是各国和地区都高度重视空间规划的公共政策属性，将空间规划作为政府进行社会管理和提供公共服务的重要依据；政府在空间规划编制和政策制定等方面起着主要作用；空间规划和政策旨在解决具有外部性、资源环境、重大基础设施以及重大项目布局等问题。二是明确区域政策内涵、空间对象、政策目标、政策工具等。各国和地区将区域政策定义为改善经济活动地理分布的公共干预工具；将区域政策空间对象主要认定为一些“问题区域”；把区域政策目标设定为缩小地区间经济发展差距，增进居民福利水平的提高和发展机会的平等；将区域政策工具分为微观政策工具、宏观政策工具、政策协调工具，以及奖励型或限制性政策工具。三是强调空间规划和政策应注重原则性和灵活性的统一。空间规划首先应突出原则性和导向性，但对未来的空间安排又必须体现出一定的灵活性，以适应不断变化发展的空间状态。与空间规划相适应，区域配套政策的制定，既应突出原则性，也应体现灵活性。四是区域分类政策的制定和实施离不开法律的支撑和保障作用。国外区域管理立法体系十分健全，区域规划和区域政策的制定和实施，都有相应的法律保障其权威性。

区域政策较完善的国家或地区，其政策的成功经验体现在：从政策内容上看，经历了从主要侧重经济建设向生态环境可持续以及保持文化多样性转变，政策中的生态因素、社会因素得到高度关注；从配套政策实施来看，注重各类区域政策的衔接和配合使用；从绩效评价来看，生态环保指标和人文指标受到前所未有的重视。我国在推进主体功能区建设时，无论是政策内涵、政策目标的确定，空间对象和政策工具的选取，还是空间开发立法，都可借鉴上述做法和经验。