第四节 国际收支的政策引导

本节知识结构图

本节知识结构图如图2-8所示。

本节内容提要

本节介绍了国际收支政策引导的类型：外汇缓冲政策，财政、货币政策，直接管制，汇率政策，国际经济金融合作，并分析了各自的局限性。

本节关键术语

外汇缓冲政策 财政、货币政策 直接管制 汇率政策 国际金融合作

国际收支失衡对一国（地区）经济的运行都是不利的，虽然国际收支自动调节机制能从一定程度上缓解国际收支失衡状况，但这一机制只能在某些经济条件或经济环境中才起作用，而且作用的程度和效果无法保证，作用的时间也较长。因此，当国际收支出现失衡时，一国（地区）政府往往不能完全依靠经济体系内部的自动调整机制来使国际收支恢复均衡，而有必要积极主动运用政策引导机制来对国际收支进行调节。一般说来，国际收支失衡的调节政策主要有以下六种：

一、外汇缓冲政策

外汇缓冲政策是指一国（地区）运用官方储备的变动或向外短期借款，来调节国际收支的短期性失衡。一般的做法是建立外汇平准基金，该基金保持一定数量的外汇储备和本国（地区）货币，当国际收支失衡造成外汇市场的超额外汇供给或需求时，货币当局就动用该基金在外汇市场公开操作，买进或卖出外汇，消除超额的外汇供求。这种政策以外汇为缓冲体（Buffer），故称为外汇缓冲政策。

当国际收支出现逆差时，一国（地区）政府减少外汇储备，在外汇市场上抛售外汇，以弥补超额外汇需求，还动用一国（地区）在国际货币基金组织的储备头寸以及特别提款权等，以应付国际收支的短期性不平衡。只有在以上手段不足以弥补国际收支逆差时，才需要动用黄金储备。其方法一般是将本国黄金储备在黄金市场上按市场价格进行拍卖，用所得的外汇进行支付。

这种政策是一种有益且易于操作的措施，主要用于临时性或季节性的不平衡。这项政策的实施取决于本国（地区）的外汇储备状况和国际清偿能力，不能用于结构性不平衡的调节。它能使本币汇率避免产生波动，有利于本国（地区）对外贸易和投资的顺利进行。当国际收支出现长期的、根本性不平衡时，外汇缓冲政策只作为辅助管理措施，放慢调整速度，避免过猛的调整对境内经济造成难以承受的打击，同时采取其他调整政策。

外汇缓冲政策运用的难点是如何判断国际收支失衡的类型。一般说来，外汇缓冲政策往往只适用于解决国际收支的短期性失衡，而对于长期性的根本性的失衡，运用该政策不仅不能解决失衡问题，而且会使失衡大量积累，最终使境内经济因不可避免的调整而承受极大的震动。此外，运用该政策还需要具备一定的条件，如必须具备实施外汇缓冲政策需要的充足外汇，必须具备实施公开市场操作的有效条件等。

二、需求管理政策

需求管理政策是指一国（地区）运用扩张或紧缩性财政政策和货币政策来提高或降低收入、物价和利率水平，进而消除国际收支的周期性失衡和货币性失衡，又称财政、货币政策。这是二战后各国普遍采用的方法。

财政政策是指一国（地区）政府通过调整政府支出和税收实现对国民经济需求管理的政策。财政政策通常作为调节国内经济的手段，但由于总需求的变动可以改变国民收入、价格水平和利率，而国民收入、价格水平和利率的变动也会引起国际收支的变动，因此财政政策也成为国际收支的调节手段。财政政策的主要工具是税收和政府转移支付。在国际收支逆差的情况下，一国（地区）的财政当局可以运用紧缩性的财政政策从两个方面使国际收支恢复均衡：一方面，减少政府支出或增税会通过乘数效应成倍地降低国民收入，国民收入的降低又会相应地压缩进口，从而使国际收支中的经常账户恢复均衡。另一方面，抑制总需求又会降低通货膨胀率或使物价水平下降，而物价下降将会提高本国商品的国际竞争力，产生刺激出口、抑制进口的作用，也有利于减少经常账户的逆差。反之，在国际收支顺差的情况下，政府实行扩张性的财政政策。

值得注意的是，在采用紧缩性的财政政策以抑制总需求的同时，国民收入和价格水平的下降往往也伴随着利率水平的降低，在资本的国际流动不受限制的情况下，这会引起大量资本流出，从而在相当程度上抵消经常账户收支的改善。因此，在一国（地区）出现国际收支逆差时，适当进行资本管制将有利于紧缩性财政政策发挥更好的效果。

货币政策是货币当局通过调整货币供应量来实现国民经济需求管理的政策。货币政策的主要工具是调整存款准备金率、调整再贴现率和公开市场业务。在西方发达国家（地区），中央银行一般通过改变再贴现率、改变法定存款准备金率和公开市场业务来调整货币供应量。改变存款准备金率可以影响商业银行等金融机构可用于贷款的资金规模，进而影响信用的规模和货币量，从而影响总需求和国际收支。贴现政策可以影响金融市场利率的升降，既影响资本流出的规模，也影响境内的投资、消费需求和贸易收支，从而影响国际收支。同样，公开市场业务可以通过影响货币的供给量而产生影响。当出现国际收支的逆差时，政府采用紧缩的货币政策，中央银行提高再贴现率、调高银行存款准备金率和公开卖出政府短期公债，从而减少货币供给；反之，当国际收支出现顺差的时候，政府采用宽松的货币政策，增加货币供给。通过货币政策，一国（地区）可以直接调整本币的供应量，达到影响本币的价格（汇率）和利率的效果，最终影响到国际收支的经常项目和资本项目。与财政政策相比，货币政策对一国（地区）国际收支的调节更直接、见效快，因此西方国家（地区）经常采用货币政策来纠正国际收支的不平衡。

但局限性在于，国际收支调节往往与境内经济发展目标相矛盾。为消除国际收支赤字而实行的紧缩性财政政策和货币政策，会抑制本国（地区）居民的消费和投资需求，导致生产下降和失业率上升，妨碍经济增长；为调整国际收支盈余而实行扩张性的财政政策和货币政策，又会刺激本国（地区）居民的消费和投资需求，促进通货膨胀的发展和物价上涨加快。因此，通过调整财政、货币政策而实现国际收支的平衡，必然以牺牲境内的经济目标为代价。

三、直接管制政策

直接管制政策是指政府通过发布行政命令，对国际经济交易进行直接行政干预，以此来调节国际收支的政策。需求管理政策和汇率调整政策的实施有两个共同的特点：一是这些政策发生效应需要通过市场机制方能实现；二是这些政策实施后不能立即收到效果，其发挥效应的过程较长。因此，在许多情况下，一国（地区）往往需要借助于直接管制政策来调节国际收支失衡。直接管制政策包括贸易管制、外汇管制和财政管制等。

（一）贸易管制

贸易管制又称贸易政策，主要是通过关税、补贴和各种奖出限入的政策，来鼓励出口，限制进口，以达到改善国际收支的目的。贸易管制措施包括关税和各种非关税壁垒措施，如自动出口限制、进口许可、进口审批、卫生检疫、进口垄断、国内歧视性采购、征收歧视性国内税收等。在对进口品的需求富有价格弹性的条件下，提高关税可以使输入的商品价格提高，达到限制输入的目的。国家以财政补贴的办法来降低输出商品的成本，鼓励出口，从而可以扭转贸易项目的逆差。商业银行在政府有关当局的利息补贴和信贷保险等政策的支持下，可以对本国出口商品提供出口信贷，鼓励企业的产品出口。采用进口许可证制度为代表的进口配额制度可以达到直接限制某类产品进口的目的。

（二）外汇管制

外汇管制是一国（地区）政府为平衡国际收支而对外汇交易进行的限制，包括对外汇买卖、外汇汇价、国际结算以及资本流动等诸多方面的外汇收支与交易做的规定。各国经常采用的外汇管制方法主要如下：

（1）贸易外汇管制，要求出口所得外汇收入必须全部或部分卖给外汇指定银行，而进口所需外汇支出需要在外汇管制机构的批准下从外汇指定银行购汇。

（2）非贸易外汇管制，要求对于绝大部分非贸易外汇实行许可证制、规定限额制、预付存款制以及课征非贸易外汇购买税等。

（3）对资本输出、输入进行管制，通常广大发展中国家大多采取优惠政策与措施，吸引国际资本特别是长期资本流入，限制本国（地区）资本流出。

（4）对非居民银行账户进行管制，根据非居民银行账户产生原因的不同，通过设立自由账户、有限制账户以及封锁账户等形式，对外汇交易以及国际结算等加以限制。

（5）对黄金现钞输出入进行管制。

（6）实行复汇率制，由外汇管制当局根据外汇的不同来源和使用情况，主动人为地制定和利用多重汇率并存，以达到改善国际收支的目的，常见的做法主要有固定的差别汇率制、外汇转让证制以及混合汇率制等。

（三）财政管制

财政管制是指政府通过管制进出口商品的价格和成本来达到调节国际收支目的的政策措施。各国经常采用的财政管制方法主要如下：

（1）进口关税政策，通过提高进口关税税率来限制进口数量，或者通过降低进口生产资料的关税来扶植本国进口替代和出口替代产业的发展。

（2）出口补贴政策，如对出口商品发放价格补贴或出口退税等。

（3）出口信贷政策，如由官方金融机构向本国出口商或外国进口商提供优惠贷款等。

以直接管制政策作为国际收支调节政策的优点在于：第一，其效果迅速而显著。需求管理政策和汇率调整政策必须先通过对生产活动和外汇供求产生影响后，才能发生效果，因此其不但需要一段时间，而且不一定能够完全达到预期目的。但实施直接管制政策，只要政策当局处理得当，即可迅速达到预期目的。第二，在国际收支失衡的原因为局部性因素时，直接管制政策较易针对该部分实施管制，不必使整个经济发生变动，而需求管理政策和汇率调整政策则较难做到这点。然而，直接管制政策亦有若干明显的弊端：第一，直接管制政策会对价格机制发生阻碍作用，不利于自由竞争和资源最佳配置，社会福利也难以实现最大化。第二，由于直接管制政策措施易于察觉，因此比需求管理政策和汇率调整政策更易招致他国的责难或报复。第三，暂时得到政策保护的受益者在这种政策措施已经变得没有必要之后也总是不愿让它废止，因此直接管制政策措施有一种长期持续的倾向。

四、汇率调整政策

汇率调整政策也称支出转移政策，是指一国（地区）通过汇率的变动来纠正国际收支失衡的调节政策。在不同的汇率制度背景下，实施汇率调整政策的做法不尽相同。

在固定汇率制度下，汇率调整政策表现为对本国（地区）货币实行法定升值或法定贬值；在浮动利率制度下，货币金融管理当局或明或暗地干预外汇市场，使本国货币升值或贬值。

汇率调整政策的主要做法如下：第一，变更汇率制度，即在一国（地区）原先采用固定汇率或钉住汇率的情况下，如果出现巨额国际收支赤字，货币当局可以采用浮动汇率制或弹性汇率制，允许汇率由外汇市场供求自行决定，让汇率的自发变动来纠正国际收支逆差。第二，外汇市场干预，即在汇率由市场决定的情况下，一国（地区）货币当局可以通过参与外汇交易、在外汇市场上购入外汇出售本币的方法，操纵本币贬值以增加出口减少进口，改善其国际收支状况。第三，官方汇率贬值，即在实行外汇管制的国家，汇率由一国货币当局人为规定，而非由市场供求决定。货币当局可以通过公布官方汇率贬值，直接运用汇率作为政策杠杆实现奖出限入，以消除其国际收支逆差。

不论具体做法如何，汇率调整政策对国际收支的影响都是通过改变汇率水平来实施的。在一国（地区）出现国际收支逆差时，通过本币贬值来改善国际收支状况，需要注意以下四个方面的问题：第一，进出口商品的弹性需要满足马歇尔-勒纳条件、毕肯戴克-罗宾逊-梅茨勒条件或其他相关条件。第二，本币贬值对国际收支产生的影响可能会存在时滞效应，即短期内国际收支状况不仅不会改善，反而会恶化，只有经过一段时间以后，国际收支状况才能逐步改善。第三，如果一国（地区）通过本国货币竞争性的贬值，以求本国（地区）国际收支盈余，促进本国（地区）国民收入和就业增加，往往会引起其他国家国际收支状况恶化，经济增长放慢和失业率提高。因此，竞争性贬值往往是一种“以邻为壑”的政策，理所当然地会引起对方报复，从而引发“货币战争”。第四，在一定的条件下，虽然本币贬值可以改善一国（地区）经常账户的收支状况，但本币贬值往往也会诱发资本外逃，恶化一国（地区）资本和金融账户的收支状况，最终对该国（地区）国际收支产生的影响存在不确定性。

五、供给调节政策

从供给角度分析，国际收支调节政策还包括调整产业政策和科技政策等影响供给的政策措施。调整产业政策的核心在于优化产业结构，根据一国（地区）资源拥有状况和世界市场需求的变化，制定合理的产业结构规划，对部分产业部门进行调整与限制发展，而对一国（地区）优势产业和战略性产业采取政策措施促进其发展壮大，从而提高一国（地区）产业的国际竞争力，减少甚至消除结构性国际收支失衡。科学技术是第一生产力，现代各国（地区）之间的经济竞争本质上是科技的竞争，通过制定合理的科技政策，可以提高一国（地区）整体的科技水平，增加出口商品的技术含量与附加值，提高进口替代商品的竞争力，从而达到改善国际收支状况的目的。制定合理的科技政策包括加强科学基础理论的研究、鼓励技术发明与创新、加快科技成果的应用与推广、增加教育投入、提高劳动者素质等。供给调节政策是一种长期性的政策措施，虽然在短期内难以取得显著的效果，但可以通过提高国民经济的综合实力和国际竞争力，从根本上改善一国（地区）国际收支状况。

六、国际收支的国际协调机制

解决国际收支不平衡问题的最高层次是国际协调与合作，通过创造良好的国际贸易和国际投资环境，促进经济发展。二战以来，各国（地区）为加强经济联系，在解决国际收支不平衡问题上做出了许多努力，国际经济与金融协调比以往任何一个时期都要盛行。

在开放经济条件下，一国（地区）经济与其他国家（地区）的经济密切相关，各国经济之间既相互依赖，又相互影响。当一国（地区）试图采取有利于本国（地区）国际收支恢复均衡的调节政策时，肯定也会对其他国家（地区）产生影响，特别是有可能使其他国家（地区）的国际收支状况恶化。在这种情况下，各国（地区）的国际收支调节政策将面临两种选择：一是完全分散的独立决策，在考虑政策溢出效应的情况下，尽可能地选择对本国（地区）国际收支最有利的政策；二是对各国（地区）政策进行某种程度的国际合作与协调。在绝大多数情况下，选择前一种决策往往是不合理的，这是因为如果各国（地区）都试图采取损人利己或以邻为壑的调节政策的话，最终谁都不能从中得到任何益处，而且还会使整个经济体系缺乏效率。因此，加强调节政策的国际协调是十分必要的。

从狭义上讲，国际收支的国际协调机制是指各国（地区）在制定国际收支调节政策的过程中，通过各国（地区）之间的磋商等方式来对某些国际收支调节政策进行共同设置。在狭义的国际协调机制中，最典型的是通过设置共同的汇率政策、货币政策和财政政策等来协调各国之间的国际收支和国内经济。1999年1月1日正式启动的欧元区便是这种国际协调的典型案例。

从广义上说，国际收支的国际协调机制具有更加广泛的内容，它包括凡是在国际范围内能够对各国（地区）国际收支调节政策产生一定程度制约作用的一切行为。按照协调程度的不同，国际收支的国际协调机制可以由低到高分为以下五个层次：第一，信息交换，即各国在分散决策的前提下，相互交换为实现国际收支均衡所用调节政策的工具类型、搭配原则以及作用机制等信息。第二，危机管理，即在出现突发性国际收支失衡的情况下，由各国（地区）共同采取适当的调节政策以渡过危机。第三，避免共享变量的冲突，即由有关国家（地区）就共享变量（如汇率）达成共识，以避免因意见不一采取不同措施造成国际收支失衡。第四，部分协调，即仅将部分国际收支调节政策纳入共同政策的范畴。欧元区的政策协调就是实行统一的汇率政策和货币政策，而其他经济政策则具有一定的独立性。第五，全面协调，即将不同国家（地区）的所有调节政策都纳入协调范畴，最大限度地获取政策协调的收益。

国际收支的国际协调机制有相机性协调和规则性协调两种协调方式。相机性协调是指根据各国（地区）国际收支的具体情况，在没有既定协调规则的条件下，通过各国（地区）之间的临时性协商确定各国应该采取的政策组合。相机性协调的优点在于可以针对具体情况就更为广泛的问题进行协商，而缺点有两个：一是可行性较差，每次政策协调行动实际上都是各国（地区）政府之间的一次讨价还价过程，不仅政策协调的决策成本很高，而且很难对各国（地区）政府真正形成制约作用；二是缺乏可信性，很难在缺乏明晰规则的情况下，通过一些临时性的措施来合理影响公众的心理预期，从而给政策协调带来相当大的不确定性。规则性协调是指通过制定出明确的规则来指导各国（地区）采取相应的政策措施进行协调。规则性协调的优点在于决策过程清晰，政策协调的可行性与可信性较高，政策协调的效果也比较明确，因此受到各国（地区）的普遍重视。布雷顿森林体系和欧元区成员国的政策协调都是规则性协调的典型案例。

虽然国际收支的国际协调机制可以给参与协调的国家带来许多利益，但在许多情况下，这种协调带来的利益存在相当大的不确定性。首先，从协调行为来看，各国（地区）利益的差异往往会导致相互间缺乏信任，从而使各国（地区）产生用较少付出获得较多收益的行为。其次，从协调效果来看，由于各国（地区）协调目标不尽相同，协调政策工具的偏好不同，政策发挥作用的条件与传导机制也不同，都使政策协调的效果大打折扣。最后，经济政策的协调在许多时候还需要有政治上的合作，如果缺乏强有力的政治支持，有时经济政策的协调甚至将无法实行。

综上所述，国际收支的国际协调机制是一个涉及众多因素的系统工程，如何不断改善协调的方式与效率，提高协调效果与收益，仍然是今后国际金融需要解决的重大课题。

专栏2-5 国际金融发展新趋势：不同经济体间实现对称金融合作

金融海啸给全球的一个深刻教训就是发达国家与新兴经济体之间在国际金融交易与监管方面的信息不对称，导致主要发达国家为源头的金融危机由全球买单，世界级国际金融中心的风险由区域级国际金融中心分摊。

目前的状态是美国决意不想退出全球金融的霸主地位，欧洲真正的目标是想建立一个统一体以扩大欧盟在全球的权力，而新兴国家集团只想保护资源安全与货币安全。欧美国家与新兴国家之间存在着严重的信息不对称，缺乏必要的信息披露、安全预警和联合干预机制，尤其在定价与评级机制上缺乏透明度与公正性。二十国集团（G20）峰会及国际机构、各国政府必将更加重视新兴经济体与发达经济体的信息对接，特别是跨金融中心的合作安全与金融安全，这种对称性合作将在国际贸易、国际金融、国际经济三大经济体系中得到充实与加强。