2.5 行政发包程度和范围的决定因素

虽然我们用行政发包制概括中国政府间关系和政府治理的核心特征，但在政府管理的不同领域，行政发包程度还是有差异的。[28]国防、外交、铁路都是中央直接控制，行政发包成分很少，一些长期性或阶段性国家级战略产业和项目（如航天技术、南水北调工程）也是以中央管理为主，地方支持为辅。教育、医疗卫生、环境治理、扶贫救济等则是属地层层发包管理的事务。当然，即使在国家级项目上，如航天技术和南水北调工程，也存在局部发包的成分，如地方属地上的支持；所以与那些较为纯粹的属地发包制相比更多的是一种程度的区别。有些领域，如人民银行和海关，曾经是属地发包式的管理模式，后来改为中央垂直管理。因此，一个核心问题的是：行政发包事务的范围和程度是如何决定的？

关于行政发包和科层治理的决定因素，我们在理论层面上延续威廉姆森交易费用经济学的思路（Williamson，1975，1985），将行政治理的基本分析单位聚焦于单项的政府事务或由需求方（公众）和供给方（政府）完成的行政服务交易。行政服务的类型和特性本身决定行政治理模式的选择。Hart，Vishny和Shleifer（1997）从不完全契约理论出发，以监狱管理为例，考察了政府服务内部生产和外部发包的边界和范围。他们认为监狱管理的质量要求和成本压力是决定该项公共服务是政府内部提供还是外包给市场的核心因素。我们沿袭了他们的研究思路，但是在行政治理的背景下拓展了公共服务的质量要求和成本压力的具体内涵，尤其是引入了合法性预期、统治风险和财政约束等新的分析维度。概括起来，主要有两大类的因素决定行政发包程度和范围，一类因素与公共服务的需求有关，涉及公众或公共服务对象对政府服务的质量要求以及这些质量要求对发包方形成的责任压力；第二类因素与公共服务的供给有关，涉及公共服务提供所需付出的各类成本。[29]

先说公共服务的需求。公共服务区别于私人服务的根本点在于，私人服务只和个人的偏好满足相关，而公共服务具有一定的政治属性，如公众是否可以参与公共服务的集体决策，是否依法行政，是否体现公平和公正的原则，公众有抱怨是否可以起诉和投诉，官员是否面临公众问责等等，都是与公共服务相伴随的质量特征。而公众的质量偏好和权利意识的强度，或者说公众对公共服务质量的敏感度与问责诉求、合法性预期及权利意识又密切相关。公众这些对于公共服务的质量诉求，最终能否成为对发包方的有效约束和压力，则取决于相关的政治制度安排，如是否通过选举决定政治家的当选、司法是否独立、行政决策和行为是否受到法律约束等等，这些政治变量在目前的行政发包制理论中属于外生给定的参数。

周黎安、王娟（2012）从上述角度解释了赫德为什么摈弃了清朝传统的行政发包治理模式，引入西方严格的科层制治理中国的海关行政。赫德主持的外籍税务总司作为一个代理方，面临多个利益冲突的委托方，如清朝的总理衙门、各国的驻华使节和外国商人，这些都是独立和强势的利益集团，任何一方遇到不公正待遇，都会强烈和公开地表达出来，对总税务司造成问责压力。为了避免各方可能产生的质疑，赫德的应对是确立现代的科层制，以集中的行政权力，严格的预算管理，接近于效率工资的薪水和福利待遇[30]，清晰严格的程序和规则，打造一个高效和清廉的海关行政队伍，接受所有相关委托人的监督和问责。赫德还成立一个由中方官员、外方领事和税务司构成的法庭和仲裁委员会，处理可能产生的纠纷和诉讼，给予商人上诉和申诉的机会。为避免被起诉或投诉，维护规章制度和规则程序的有效性、控制自由裁量权就成为赫德着力打造的目标；信息公开、程序透明和高效率是赫德应对各方问责的“利剑”。正是这种多元化的利益诉求和问责压力使得政治家（代理人）必须按照法律和规则办事，要求政府机构建立并严格遵守规则和程序。

在上述框架下，我们也可以理解为什么在中国古代盛行税收承包制。给定中国各地如此复杂的地形条件以及耕地和人口的持续变化，别说中央无法获得各地田亩和人丁的实际数字，即便县官也难以实时掌握这些信息。在这种情况下，与其严格按照官方税率征收并实施税收上解，还不如规定一个固定化的税额。固定化的税额至少带来三个好处：一是便于上级政府的控制和问责，不用监督具体实施过程；二是减少了地方官员可能编制各种借口或造假而少交税的自由裁量权（如隐瞒人口和土地的增长）；三是便于百姓监督，朱元璋甚至下令把每县的纳税额刻在石头上，竖在村头，不让地方官吏随意征税。所以，从中央来说，收取一个大致固定的税额是一个非常理性的选择。

公共服务还有一个区别于私人服务的重要维度，那就是公共服务带来的潜在的统治风险。统治风险主要包括国家分裂、社会暴动和革命对统治权带来的直接威胁（我称之为直接的统治风险），以及社会经济方面的失序和波动带来的不稳定，如金融和债务危机、大规模失业和巨大的贫富差距引起的社会不满，我称之为间接的统治风险。[31]公共服务带来的统治风险与公共服务的质量压力是密切相关的，之所以出现直接或间接的统治风险是因为统治者未能有效提供最基本的公共服务，或者提供的公共服务质量远低于预期引发了公众的强烈不满。

显然，潜在的统治风险是治理机制的设计者必须考虑的核心因素之一。不同国家因政治体制的差异，同样的公共服务面临的统治风险也各不相同。在美国联邦制下，联邦、州和地方政府的行政首脑均由辖区内的选民选举产生，各自的职责边界相对清晰，作为有限政府，行政首脑所负的行政责任也是相对有限的。比如地方政府债务超过一定临界水平地方政府可以宣布破产；如果经济形势不好，或出现重大社会和经济失序，民众重新选举新的政府上台。在成熟发达的民主政体下，直接的统治风险小，所需防范的是间接的统治风险。对于政府债务的潜在危险，各级政府的议会对政府预算和发债规模进行控制。如果议会控制失效，最后的防护栏是政府破产或政府更替。而在类似中国这样的威权体制下，在应对统治风险方面（如债务风险）面临两个问题，第一，各级地方政府的决策和行为除了受制于上级政府的以外，横向的制约和监督力量相对弱小；这样容易导致统治风险的发生（如债务风险、暴力拆迁导致群体性事件和上访）（曹正汉等，2013）。第二，任何层级政府的问题和隐患如果处理不好都有可能演化成为中央政府的问题和隐患，中央政府成为各种社会和经济问题引发的统治风险的最终承担者。所以，与西方成熟的民主政体相比，集权政体的最高统治者对于各种潜在的统治风险非常敏感，许多中央层面的严密管制都是针对统治风险的控制而设计的。

从公共服务的供给角度看，提供公共服务的成本因素包括两类成本：一是财政或预算成本，提供公共服务耗费人力、物质投入等相关成本，需要由财政或预算投入支付，而这些投入又取决于征税和收费的成本。这是发包方和承包方都必须面对的财政和预算约束。二是发包方监督和协调承包方（代理人）的成本，即代理人成本，这方面的成本与政府治理的疆域大小、层级多少以及代理人的数量直接相关。

这里要特别强调发包方所面临的财政约束，这是流行的委托代理理论或政府治理理论涉及较少的方面。[32]中央政府面临的财政压力是导致发包制的一个极为重要的因素，而财政约束更多是与国家税收征收能力相关联。在古代，“王政不下县”的约束之一是国家对农业剩余汲取能力有限，无法支持一个庞大的官僚组织。80年代初开始中央引入财政包干制也是与当时中央政府面临的财政困难有很大的关联。

需要指出的是，公共服务所面临的质量压力或统治风险与治理成本（财政约束和行政监督成本）之间在威权体制下是一对矛盾，按照相反方向变化。[33]委托人采用行政发包制而非科层制可以减少国家治理的财政成本和行政监督成本，但因为赋予了承包方一定的决策权和相当的自由裁量权，又容易导致质量压力和统治风险的上升。因此，委托人在决定是否内部发包以及发包范围时面临一个基本的权衡，即公共事务的质量压力（统治风险）与成本压力之间的权衡，两者难以兼得。如果来自公众的质量压力大，委托人则不得不支付更高的行政成本去满足人们的质量要求。[34]如果公共服务的统治风险上升，委托人必须更多采取集中控制、减少发包的方式应对。如果公众的质量压力小，委托人就会更多地考虑节约公共服务的成本，控制成本将成为最重要的优化目标。所以，当委托人面临的质量压力上升的时候，行政治理将更偏向科层制，远离行政发包制。给定公众对服务质量的诉求，治理成本的上升将导致行政治理中发包成分增加，科层制或官僚制的成分减少。这里公共服务的质量压力更多影响到行政治理中规则运用和财政预算包干的比重，统治风险的压力更多影响行政权的集中与下放。

上述关于行政发包制及其决定因素的理论有助于我们理解中国国家治理长期呈现的一系列重要特征，也有助于理解最近十余年中国正在经历的国家治理制度的一些变革。

我们首先来探究中国长期以来推行行政发包制的组织逻辑，或者说隐含在这种特定行政治理模式背后的成本—收益的权衡。

作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好；从公共服务的角度，统治者应该尽可能选择分权。另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力有被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，统治者应该尽可能选择集权。

统治者的两难选择本质上是一个集权与分权的内在矛盾，而矛盾发生的根源在于信息收集和监督的成本。如果地方政府的行为能够很容易被监督，或有关信息很容易被获得，那么，统治者可以把权力下放而不必担心权力滥用的问题。因此，监督和控制代理人的权力使用是集权组织最大的一项任务，而它在机制设计时最核心的考虑是如何让下属做事的同时不会坏事，在两者冲突中寻求平衡。我们看到的历史上央地关系的不同治理方式（如分封制、官僚制）都是寻求如何平衡集权与分权的利弊的结果。

对于古代统治者来说，在决定采取何种政府间关系的治理方式时面临两个最重要的约束：信息约束和财政约束。第一个约束来自信息不对称所带来的中央政府监督地方政府行为的困难。地方政府作为代理人知道自己是否严格执行了上级的指令，知道自己是否有偷懒、渎职、贪污等行为，而中央或上级政府相对来说不太容易知道。中国古代是一个幅员广阔、自然条件差别很大的国家，交通和通信条件很不发达，中央的一纸命令要传达到基层政府尚要花费数日甚至数月的时间，遑论及时掌握和监督地方官员的动向和行为。即使到了今天如此发达的交通通信设施和众多的媒体，中央监督地方政府还是极其困难，那么古代中央政府要监督和控制地方政府的艰难程度就可想而知了。更致命的问题是，作为辖区内的公众本来比中央政府更了解地方政府的行为，拥有更多的信息，但是古代集权体制实际上排除了民众作为正式监督者的可能。根据经济学的观点，如果中央政府监督越容易，就越容易采用奖励或惩罚手段激励代理人，委托人需要给代理人的授权就越小，权力可以向上集中（Holmstrom and Milgrom，1991，1994）。反之，如果监督非常困难，委托人就可能采取授权和发包的方式让代理人完成工作（Prendergast，2001）。

古代统治者选择是否采取集权型的官僚制，国家税收能力是一个极为重要的约束条件。采取韦伯意义上的官僚制要求提供集中统一的预算和财政支持，如果不采取行政和财政发包的形式，那么中央就需要集中巨大的财力为所有的地方政府提供足额的预算经费，这意味着国家集中的财政收入必须达到某个最低规模。[35]而古代国家的征税能力受到两个主要的挑战。首先，在古代小农经济的基础上，农业剩余非常有限，赋税超过一定额度就会引起农民的反抗。其次，中央需要设立高度有效的征税机关，对应税土地和人口的信息充分占有。这一方面涉及古代国家的组织渗透能力，比如如何建立和维持一个类似今天的“国税局”部门，不受地方税务官的影响，另一方面又涉及严重的信息约束问题。如前所述，由于朝廷无法及时准确地掌握土地和人口的信息，最后不得不将国家征收的赋税“定额化”。这两方面的因素解释了古代统治者为什么在名义上采取“统收统支”的高度集权的财政体制，而在实际上却一直默认预算内与预算外双轨运行和财政包干制。

基于上面的分析，我们认为，属地化的行政发包制就是中国古代统治者在治理成本与收益间进行精心权衡与选择的结果，是在信息和财政两个约束下进行理性选择的产物。具体说来，属地化的行政发包制可以实现下面几个方面的收益。

属地化分级管理的“行政发包制”带来的第一个显著收益是节约了管理和监督成本。逐级发包的动因在于尽一切可能节约监督成本，属地化的逐级行政发包相当于把复杂的行政管理事务按地域逐级分解给下级政府，以尽可能减少上级政府的事务负担。与此相适应，政府对跨地域的流民和游民一直严厉控制，以尽可能减少跨地域事务。就中央来说，相比通行的行政发包制和属地化管理而言，面临两种可替代的治理方式，一是建立独立的中央机构去实施中央的指令（即完全垂直管理，类似于U型结构），或者把行政和经济管理事务直接发包给基层政府，或者说直接给基层政府授权，取消所有的中层政府组织。显然，这两类替代方式的治理成本都非常高昂。前一类方案不仅存在严重的监督问题（即如何从上到下监督和控制垂直机构的运行），这个问题在交通和通信技术落后的古代尤为严重，而且需要巨额的财政费用来支持这些中央垂直机构。第二类方式面临数目如此众多的基层政府，监督成本也是非常之高。在这个意义上，用逐级发包的方式将政府职责最后交给基层政府，一方面可以大大节省中央直接监督众多基层政府的成本，另一方面也有力限制了中央机构的数目和人员规模，显著减少了对税赋的需求。据统计，清朝康熙年间官员总数为1.56万人，而其中在京官员的总数仅仅只有2546人。[36]事实上，作为一个高度集权的国家，我国中央行政机构的人数在全国行政机关人数的比重一直是非常低，到今天仍然是这样的状况。[37]

第二，行政发包和属地管理高度整合之后带来的一个好处是，地方官员的行政责任的边界容易清晰界定，就等于其管辖地域的边界，行政责任容易落实。什么地方出了问题，最终可以追究主管行政长官的责任，实施“谁主管，谁负责”的原则，避免了责任不清和相互推诿的问题。而且，一旦遇到紧急情况或重大挑战，中央可以一级压一级的方式把任务和责任迅速落实到最基层，形成所谓“压力型体制”（容敬本等，1998）。这是中国威权体制下高度社会动员能力的主要源泉。属地化行政发包制在减少中央和上级政府的决策负荷的同时，又便利了下级政府行政责任的界定和落实。行政发包和属地管理的高度互补可以解释为什么中国地方政府一直以来都是全能型政府和一元化领导，因为行政发包决定了地方首脑是其属地辖区的总负责人，在行政事务全面发包的同时必须把有关的治理权也一起下放，这样可以保证地方首脑有足够的权力承担其承包的行政责任。

第三，行政发包有助于对下级政府做出关于分权的可信承诺，从而在一个威权体制下给予了地方官员使用权力的稳定空间，相当于为地方官员的自主决策提供了“产权保护”。如果地方官员知道自己的决策经常面临被上级政府否决的危险，他就不会认真去研究决策的后果以及如何做出正确的决策，这种事实上的管理权就像被保护的产权一样可以变成对地方官员独立决策的激励。在中国这样一个幅员辽阔、地区差异巨大的国家，如果真是采取“一刀切”的方式贯彻中央的统一政令，一定会导致行政效率低下。而行政发包所生成的地方实际控制权让地方政府能够对各地的差异性做出灵活反应，使中央的统一政策尽可能因地制宜。当然，这种地方层面上的多样性经常是以“上有政策、下有对策”的自由裁量权的形式实现的，而且有可能演变成地方官员的专断任性和营私舞弊。

第四，在一个高度集权的体制下内生出中央和地方政府之间、上下级政府之间的相互制衡关系。由于中央发布政令最终依赖地方政府的协助、配合和具体执行，中央无法从外部市场上获得竞争性的“承包方”（地方行政服务具有属地性，别的地方政府无法为本地代劳），发包方和承包方的关系在一定意义上被锁定，从而内生出一个威权政体内部上下级政府的相互制衡关系。虽然中央政府在名义上拥有一切权力，可以颐指气使，甚至生杀予夺，但地方政府也可以“消极怠工”和不作为（表面上自然不敢违抗）来威胁中央。中央当然可以换人相威胁，强迫地方政府服从上面的指示。但如果考虑到“临阵换将”的潜在成本，以人事权作后盾形成的威胁最终也是有一定限度的。在此意义上，中央和地方政府之间形成一种类似于“双头垄断”的关系。这种垄断关系的存在使得地方政府必然获得一些“准租金”，即中央政府必须在相当程度上尊重地方的利益诉求，包括地方官员本身的利益，容忍一些腐败行为。[38]正是这些“准租金”的存在，给予地方官员巨大的利益空间，使得中国历史上“学而优则仕”，自隋唐以来人们对科举功名趋之若鹜，千方百计挤入政府部门；政府部门也因此可以吸引社会精英加入。

行政发包制蕴含了一种隐性的利益分配和交换机制，与科层制相区别。张静（2014）认为，在发包方和承包方之间有一种默许的交换，即发包方默许承包方的实际控制权，换取承包方对发包方的工作支持，同时又以随时收回默许权力作为威胁，让承包方的自由裁量行为不至于“失控”。我们认为这里有两层含义：第一，在行政发包制下的“层层分包”过程，也是一个“层层分利”的过程，保证了承包方的物质报酬、权力、社会地位等多方面利益；第二，发包方和承包方之间还有一种隐性的权力制衡关系。虽然发包方拥有绝对权力，表面上“生杀予夺”，但承包方可以“消极怠工”和不作为来威胁，这样，发包方和承包方形成了一种微妙的相互制衡的关系。这解释了在行政分包制这种“压力型体制”下为什么还有人愿意（在现实中其实是争相）做承包方的激励。这里最有趣的特征就是发包方和承包方的利益分配、保障及其制衡是以“默许交换”和“潜在威胁”的形式发生的，难以摆在明面上或写在合同里。

所以，行政发包的收益主要体现为中央或上级政府的收集信息的负担减轻，节约了监督成本，与此同时，威权体制下两个最大的隐忧，即下级政府的决策被上级随意否决和下级官员的利益不被尊重的危险，也在一定程度上被行政发包制所克服，从而调动了下级政府进行独立决策的积极性。

有一利必有一弊，行政发包也带来了一系列潜在的问题。逐级行政发包是统治者出于减少监督和决策成本的目的而设置，但它也同时制造了新的监督问题：谁来监督监督者？如前所述，除了最基层的父母官之外，其他官员均是治官之官，为监督的目的所设，这些行使监督之责的中间“转包商”又是由谁来监督呢？这是属地化行政发包制的内在张力。我们看到在历史上有的皇帝（如朱元璋）废除宰相制，大权独揽；有的皇帝不相信手下的大臣，宁愿派太监充当刺探或钦差大臣，巡视地方。历朝历代围绕着从皇帝到基层政府之间的中间督政机构的反反复复的调整和叠床架屋式的设计正说明了这种内在张力的程度。行政发包带来的独立决策空间和准租金也同时带来了地方官员营私舞弊和贪赃枉法的空间，是官吏腐败的来源。历史上无数朝代因为无法治理官吏腐败而导致官逼民反，最终葬送了政权。

这又回到了前面提及的一个核心问题：最高统治者在分权与集权之间权衡，面临的主要约束之一是信息获取的成本，即权力下放的层级越低，官员的行为越难监督。不仅如此，统治者只能在垂直监督的体制下，即一级政府官员只面临上级政府的垂直监督和制约而不受任何其他制约，如公众的监督，选择收权还是放权，信息约束变得非常突出。

西方的科层制是以弱激励（low-powered incentives）的预算体制和公务员收入体系以及低自由裁量权为特征，这显然与政府部门的多任务（multitasking）性质密切相关（Tirole，1994），同时也与民主政治下依法行政和公民的权利诉求有关。然而，在中国，政府官员同样面临多任务的职能，但为什么长期以来是一种强激励（high-powered incentives）和高自由裁量权制度？ 为什么中国在政府内部嵌入了一个相对分权和市场化的发包制？前面的解释表明，中国广阔的疆域、各地地域文化和自然条件的巨大差异都是导致科层制治理成本上升的因素，属地发包显然可以显著减少中央治理国家的监督和管理成本。更关键的是，中国国家治理长期贯彻的是自上而下的统治逻辑，普通公民参与国家治理、表达权利诉求的机会有限，加之法治的不完善，使得公共服务质量压力更多让位于治理的成本压力，发包制占据主导形式。对于发包制治理来说，委托人（最高统治者）必须面对各种可能的统治风险，因而在一些重要领域（如人事权、干预权、审批权和指导权）采取集中控制的方式，最大限度防止统治风险的发生，这样就形成了中国集权—分权的独特组合。

属地化层层发包的治理逻辑使得中国中央和地方政府的事权划分呈现许多独特安排。这里我们可以美国联邦制作为比较的参照。首先，美国联邦制根据公共产品的溢出范围（全国性还是地方性）决定联邦与州或地方的事务边界，而中国中央和地方政府职责分工的依据并不是严格按照公共产品收益的溢出范围，如全国性和地方性公共产品的划分。事实上，中国的绝大多数公共服务，包括一些属于全国性公共产品性质的公共服务，如医疗和社会保障，教育，环境治理，都被发包给了地方政府，中央政府出资比例很低。另一方面，一些具有地方公共产品性质的公共事务，又受到中央政府的严格控制，比如国家发改委是根据项目的投资金额大小决定审批权的层级分配，不管公共项目是否属于地方性质，只要投资金额足够大，审批权就属于国家发改委。城市地铁项目虽然严格属于地方性公共项目，对外部溢出效应很小，但因为投资规模巨大，长期以来一定要到国家发改委报批。[39]

其次，正如我们前面强调的那样，在美国，只要涉及跨州影响的事务都属于联邦政府的职责，而在中国，许多涉及跨省影响的事务，如维护全国统一市场和统一司法秩序以及环境治理，基本上也是采取属地化发包治理的方式，当出现问题时中央更多是寄希望于省际自愿协调，中央层面的治理很少或者成效不大，经常出现各种形式的地方保护主义[40]。但有些跨地区事务中央管制却很严，比如跨省传教或组织民间活动。

为什么会出现这种显著差异？我认为，在确定中央和地方事权划分方面，行政发包制更多是根据公共服务所导致的统治风险的溢出范围，而不是公共服务收益的溢出范围。[41]只要公共服务本身所涉及的统治风险比较低，来自公众的问责压力低，就尽可能地按照属地发包原则，降低行政成本和财政约束，而非严格遵循公共产品收益的溢出范围。行政发包制更强调提供公共服务的成本维度，同时关注统治风险的控制和防范。美国联邦制关于联邦与州政府的事权划分更强调提供公共服务的质量维度，统治风险的控制不是联邦、州和地方政府事权划分的主要因素。在中国，城市地铁项目虽然属于地方公共产品，但因投资额巨大，其中所涉及的地方政府融资和债务，因地方政府不允许破产以及地方官员不对债务负责，最终可能会演变成中央的债务负担，所以中央政府需要对这一类公共项目的规划和投资进行审查和控制。中国长期以来不允许地方政府发行债务也出于同样的考虑。[42]当然，事务发包带来的潜在统治风险以及风险的可控性程度因时因地而变化。中央集权过多容易导致地方政府积极性不足，行政效率低下，治理成本上升，积累到一定限度中央又可能决定放权，出现所谓的“一放就乱，一收就死”，这可以解释为什么中央和地方之间总是存在着收权—分权的更替和循环。