2.6 作为一种理想类型的行政发包制
关于政府治理的特征和运行机制学术界已发展了一系列的概念和理想类型，行政发包制是否可以从这些已有的知识积累中获得独立的价值和地位呢？
人们可能会认为，行政发包制就是一种“行政分权”的方式，那为什么不直接使用“行政分权”或“分权”（decentralization）的概念，反而需要提出“行政发包制”这个概念呢？“行政发包制”确实对应着一种相对分权的治理方式，但其内涵更丰富，通过行政权分配、经济激励和考核控制三个维度能够更加准确地揭示诸如中国政府运行机制的结构性、系统性特征以及内在演变的驱动力，因而是一个更有效的分析概念。首先，行政发包制在三个维度上是一个内在一致、相互支持且协同变化的治理系统。第二，当遇上重大的外部冲击的时候，三个维度都将协同变化，而如果单独改变其中一个维度而其他方面保持不变，则改变的维度有可能难以持久，或者回到原有状态，或者引发另外两个维度的调整。[43]第三，相比笼统的“行政分权”概念而言，我们这里提出的行政发包制既涉及剩余和实际控制权在发包方和承包方之间的分配，又涉及剩余索取权的分配，如财政分成、预算包干和人员收入分成的制度。最后，行政发包制所突出的人格化的责任分配（属地管理）和结果导向的控制，这并不是“行政分权”所必然包含的内容。
行政发包制作为一种治理类型也区别于经典的M型组织（Chandler，1966；Williamson，1975，1985）。Qian和Xu（1993）曾经使用M型结构描述中国改革前的经济结构，以此与苏联的U型结构进行比较。我认为，与M型组织比，行政发包制对应着更为松散、弱化的总部控制、层级更多的发包序列以及承包方更为广泛的事务管理。更进一步说，行政发包制是以层层发包代替了M型组织以专业化分工和一体化协调为特征的总部功能。通常的M型公司组织仍然存在一个强大的总部功能，如集中的投资功能、预算控制和战略规划（Williamson，1985）、统一的人事管理制度和标准，而行政发包制则是尽可能把各种相关事务整体发包下去，以最小化总部协调为目标。除了维持最重要的人事任命权和重大事项的决策权，最高发包方更像是一个控股公司。M型组织中的分权单位（如作为利润中心的子公司或地区分公司）仍然是一个相对集权的科层化管理，但行政发包制在分权单位内部可能仍然是发包式管理。在这方面，秦晓关于中国90年代国有集团公司治理结构的研究对于我们说明两者的区别很有帮助（秦晓，2010）。根据他的研究，中国国有企业集团治理与国外通行的M型结构的集团公司治理相比，有一个鲜明的特征就是总部功能弱化，从总公司到分公司再到孙公司，更像是一个层层发包的管理体制，秦晓称之为“纵向多级法人结构”。也就是说，中国国有企业集团作为一种准行政组织，其治理模式更接近于政府的行政发包制，而不是现代的M型组织。
关于国家的组织形态，政治学一般划分三种主要形式：单一制、联邦制和邦联制。学者通常将中国归之为单一制国家，因为中央政府是地方政府所有权力的授权来源，地方政府不享受地方自治的地位。Qian和Weingast（1997） 基于1980—1993年的行政分权和财政包干制的事实，提出中国在行政和财政体制上具有一些联邦制的特征，称之为“中国特色的联邦主义”体制。然而，从我们研究的角度看，单一制、联邦制或邦联制均不能准确概括中国政府间关系的核心特征，行政发包制可能是一个更为准确的描述。
中国在一些重要方面比世界上大多数单一制国家更集权，中央政府具有剩余控制权和无上的权威，立法权高度集中于全国人大，地方政府不享有地方自治的权力，中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的。在西方，即便是单一制国家，中央政府如果想让地方实现某个公共服务的目标和标准，通常的办法是给予地方政府相应的专项资金或转移支付，“中央请客，地方买单”的情况很少发生，或者由中央政府在地方的直属机构直接提供和实施。但在中国，如前所述，中央政府下达的任务和目标虽然近年来也有一定的专项资金和转移支付，但在大多数情况下，各级地方政府更多依靠自己的财力和资源去解决财源问题。
在另外一些方面，中国又比通常的联邦制国家还要分权和分散。中国的《立法法》将中央部委制定的法律条例与省级政府制定的法律条例放在相同的立法地位，极具中国特色。立法地位由立法者所对应的行政级别决定，而不是法律条例覆盖的地域范围决定。在美国联邦制的设计中，只要在联邦政府负责的跨区域事务中，联邦立法一定高于州立法，州法律如果与联邦法律发生抵触则以联邦法律为准。与此相联系，中国各地市场、监管和司法的地方保护主义长期盛行，屡禁不止。诸如美国联邦制的“州际贸易”（inter-state trade）条款和全国统一市场的法律约束在中国并不存在。中央部委面对同等甚至行政级别更高的地方政府，其横向协调和整合能力在很多领域是相对有限的，至少在常态下如此，更多依赖于地方政府之间的协调和合作。如环保部的“挂牌督办”在一些地方形同虚设，地方政府为招商引资出台各种环保“土政策”，如减半征收排污费，同时不让环保部门进行环保检查，简化环评手续检查等等；食品安全问题因政府“九龙治水”、地方保护主义而长期得不到解决；环渤海地区污染治理、京津冀一体化长期进展缓慢。
中国与西方单一制和联邦制国家的另一个重大区别是，虽然中央具有绝对权威和广泛的干预权，但中央财政支出占国家总财政支出的比例在过去30多年一直处于20%—30%的水平，近年来更是降至15%左右的历史新低，与西方发达国家通常在50％—60%的水平形成鲜明对比。我国中央政府对教育、医疗、环保和社会保障的财政支出占这些领域的总政府支出的比例与发达国家相比也长期处于非常低的水平。
上述中国政府间关系所呈现的独特现象，中央集权、地方分权和中央层面横向协调和整合度低三个特征，被称为中国政府治理的“集权—分权”悖论（周黎安，2008），这些都是单一制或联邦制所无法描述的，而正好与行政发包制的特征相一致。
首先，在组织内部统一的权威之下的发包赋予了发包方（委托人）不受约束的正式权力和剩余控制权，作为承包方的地方政府并不具备如联邦制国家州政府那样的独立主权或西方单一制国家的地方政府享有的自治权，自然也不享有与中央签约的平等地位和关系，这与中国政府的集权特征相一致。“中央请客，地方买单”的财政融资模式与行政发包制的财政分成激励是相对应的。
其次，以属地管理为特征的行政发包制又赋予了地方政府自由裁量权和实际控制权，这些正式和非正式的权力导致了在中央政策执行过程中的各种变通和抵触；层层整体发包又造成了各种形式的地方保护主义盛行。
再次，如前所述，属地层层发包将跨区域事务和全国性公共产品进行了人为的属地切割，全国性公共产品“肢解”为地方性公共产品；与此同时，发包层次越低，越是属地公共产品和服务的提供者，这导致了中央层面直接承担的公共支出比例低或者地方政府（尤其是基层政府）公共支出比例高，同时也是地区间公共服务差距大的根本性原因。[44]这一切都使得中央政府应该承担的跨地区横向协调和整合功能没有充分实现。[45]
西方国家从20世纪80年代以来为了提高政府行政服务的效率和缩减成本，开始盛行“政府事务外包”（public sector outsourcing），政府事务外包主要是指将政府一部分职能或服务转包给私人机构，政府有权决定外包合同的主要内容（如质量标准，外包公司聘任和期限等）。行政发包制与西方国家的政府事务外包的区别在于前者是政府内部的发包，而不是外包给政府之外的独立主体，所以行政发包制不直接涉及政府活动的边界问题，而主要是内部治理模式的问题。
通过上述比较分析，我们可以更清楚地界定行政发包制相比科层制的最大区别：它是以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调，最小化总部协调功能，除了控制一些核心的权力（如人事权和干预权），发包方的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平；它是以整体性问责代替各司其职，以承包方的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替职业主义要求。
韦伯的官僚制提供了一种分析的理想类型，但未揭示官僚制发生和变化的条件和内在运行机制。有关文献中对于中国政府治理特征的描述，如Landury(2008)、Xu（2011）提出的地区分权的权威体制，也有类似的问题。我们不仅提出行政发包制是一个理想类型，还揭示了它的发生条件，而它的三个维度的系统性和协同性则进一步指明了其内在的运行机制和组织逻辑，以及在外部冲击下可能的演变方向。
[1] 本章大部分内容取自下列文献：周黎安（2014, 2016）；周黎安、王娟（2012）。
[2] 威廉姆森（Williamson，1999） 也提出了分析不同企业组织治理的三个维度，即激励强度（incentive intensity），行政控制（administrative control）和合同法制度（contract law regime）。他认为市场属于一种强激励、弱行政控制和司法解决争端的组织类型，科层制则属于一种弱激励、强行政控制和企业内部解决争端的组织类型，而混合形态属于一种市场与和科层制之间的治理结构。
[3] 比如在企业内部，雇员面临两项任务，既要完成本部门的销售业绩，又要向研发部门及时反馈客户的意见，以便产品能够更好地满足客户需求。如果企业设计的雇员薪酬与部门销售业绩高度相关（强激励），那么雇员就可能只关注部门销售业绩，而不愿意花费时间和精力向研发部门反馈意见。为了让雇员在两项任务之间有一个相对平衡的激励，企业会削弱雇员薪酬与销售业绩挂钩的程度。
[4] 美国制造业在1860—1920期间曾盛行企业内部承包制（the inside contracting system），即承包人利用工厂主提供的厂房、机器和原材料，自己雇用工人生产某些产品。产品生产出来之后，工厂主支付承包人事前商定的价格。具体参见：Daniel Clawson, 1980, Bureaucarcy and the Labor Process: The Transformation of U.S. Industry，1860—1920，New York： Monthly Review Press。
[5] 正式权威是法律或制度赋予行政组织内部作为委托人对于代理人的一切权力，这里我强调的是行政组织内部上下级的权力分配，正式权威不限于但通常包括决策权、否决权、人事控制权和监督权等等。在现实生活中，既有显性的、明文规定的权力，也有一些隐性的、未明确说明权力（如出现意外情况下的处置权或干预权）。经济学把法律条文或制度没有明确载明的、但同时又属于委托人的权力称为剩余控制权。因为信息不对称等原因，正式权威不一定不代表实际的权威。也许表面上委托人有权做出一切决策，代理人只是提供决策所需的信息和建议，但因为委托人对决策的事情或项目缺乏必要的信息，最终不得不依赖于代理人的建议做出决策，甚至完全听从代理人的建议，这时实际权威或实际控制权掌握在代理人手里（Aghion and Tirole，1997）。
[6] 剩余索取权不同于剩余控制权，它是指对利润或剩余收入（比如上缴之后剩余收入）的占有权或实际占有权。
[7] “强激励”（high-powered incentives）是经济学契约理论的一个重要概念，与“弱激励”相对应，指的是代理人的报酬与其所创造的收入之间的强相关关系。
[8] 中国当前地方政府高度依赖于预算外财政（如土地财政），政府职能部门高度依赖于各种收费，这是财政和预算包干的一种体现。在这种体制下，上级转移支付相对有限，它在地方政府的财政支出中所占比例是较低的。
[9] 参见冯仕政（2014）、周雪光（2014）对于行政发包制的评论以及我的回应（周黎安，2014b）。
[10] 张静（2014）注意到最近中央发布公车改革的文件，对中央机关单位和地方政府采用了不同的措辞：对中央机关单位是硬性规定的“改革方案”，而地方则是操作空间很大的“指导意见”。
[11] 我的一些合作研究表明，在五年或年度经济计划中年度经济增长目标从中央到省、市、县存在明显的“层层加码”现象，也就是下一级政府会对上一级政府提出的增长目标进行一定程度的加码（Li et al.，2012；周黎安等，2015）。这可以解释为是多层级政府间的博弈：上级政府制定一个指导性目标，而下一级政府通过目标加码来表明贯彻执行上级指示的决心。具体参见第6章第1节。
[12] 关于如何在一个多任务的行政发包关系中理解“行政”与“发包”的关系以及行政发包的组织边界，参见周黎安（2016）。
[13] 张静（2014）提供了大量的证据说明许多非正式安排（如默许交换和隐形授权）如何与行政发包制密切联系在一起。关于正式制度与非正式制度的关系，可以参见周雪光（2014）对于“行政发包制”的评论以及我的回应（周黎安，2014b）。
[14] 明清时期商帮兴盛，足迹遍布全国各地，但他们所到之处通常建立会馆，加强乡谊联系。在一定意义上，会馆可以看作是属地管理在异地的一种延伸，虽然它本身一般不履行任何行政功能。但当今的地方政府驻京或驻外地的办事处则是严格意义上的属地管理在异地的延伸。
[15] 明代1587年刊行在《大明会典》关于田亩的数据经历史学家考证发现错误百出，原因在于用来统计和稽查人口和土地的基础信息——黄册——是不可靠的，它不是全国性土地清丈所得到的数据，而是来自各省直随意估计出来的数据，有的地方所报的人户数据30年间一直未变（黄仁宇，2001，第70页）。
[16] 这方面的一个极端例子是清政府将许多重要的外交事务直接委托给地方督抚负责，镇压太平天国起义也完全依靠曾国藩自己招募、组织和筹款的“湘军”。
[17] 从概念上说，行政发包不一定必然采取属地管理的形式，如U型结构下中央也可以把事务在各个垂直部门进行分解，然后采取行政发包的形式。
[18] 古代朝廷负责发号施令、基层政府负责实施的逐级行政发包制还导致了一个“意料之外”的后果：在百姓的意识里，皇上是体贴百姓的，因为朝廷采取了轻徭薄赋的政策，而基层官员则极其贪婪，在正税之上附加各种苛捐杂税，皇帝的英明决策完全被基层官员扭曲糟蹋了。这是为什么历史上农民起义通常只反贪官、不反皇帝的重要原因。
[19] 1984年之后干部人事管理制度改为“下管一级”。
[20] 各级政府职权和职责的高度重叠的特征被国内政治学界概括为“职责同构”现象（朱光磊、张志红，2005）。职责同构确实构成中国政府间关系区别于世界上其他国家的一个基本特征，但是，它更多是一个制度的结果。“行政发包制”理论试图深入到政府间关系的内核和背后的驱动力，以此来刻画中国政府间关系的深层特征。
[21] 关于计划经济时期中央和地方财政关系的演变，参见第4章的具体描述。
[22] 关于单位组织的研究，有兴趣的读者可以参阅如下论著：路风（1989）、李猛等（1996）、李汉林（2004）。
[23] 参见《光明日报》2013年12月10日新闻报道《让市长书记当最脏河流“河长”》。
[24] 第4章将详细讨论新中国成立以来财政体制的演变。
[25] 周庆智详细列举了W县2000—2001年政府机关和直属行政事业单位的主要经费来源。一个基本的结论是，财政拨款只占这些行政机关和事业单位公用经费的一部分，甚至很小的一部分，几乎所有的行政和事业单位都严重依赖于预算外资金的筹集，如行政性收费、罚没收入和营利性活动。比如该县的畜牧局按人头400元拨给的公用经费28000元，而据畜牧局局长自己的估计，畜牧局为了维持正常的运转，一年所需的办公经费达40万，所以财政拨款连一年的电话费都不够支付。一年40万的办公经费的筹集主要靠经营畜牧门诊、出租奶牛厂厂房、出租机关房屋和行政性收费等。像畜牧局这样的情况在该县其他许多科局也程度不同地存在，只有少数科局既无实权、又无收费项目，只能依靠财政拨款勉强维持（周庆智，2004，第190—191页）。
[26] 第10章将进一步讨论这些问题。
[27] 这些领域的省内垂直管理的改革在2008年之后又回到了属地管理。
[28] 这里说的行政发包程度主要是指决策权和执行权是更偏重于承包人还是发包人，预算分配更多是靠承包人自筹财源还是更多来自发包人的拨款，考核和评估更多是结果导向还是规则和过程导向。在大多数情况下，这三个维度会朝一个方向协同变化。
[29] 当我们讨论行政发包程度与范围的选择时，人们可能会发问：行政发包制在中国的形成与演变到底是统治者“自上而下”的理性选择还是基于历史、文化和组织实践的路径依赖和自然适应？这是一个很难回答的问题，应该两者都有。一方面，我们确实看到行政发包制在不同治理领域实施的程度差异，我们也看到中央对相关施政领域治理模式的一系列调整和改革，如海关、工商、质检、药品等领域的垂直化管理的改革，在有些领域甚至出现反复，如食品药品管理历经属地管理、垂直管理，最后又回到属地管理，这些都反映了决策者对治理模式的理性比较和选择，而非完全路径依赖和被动适应。在古代，一个新朝代建立之时，开国皇帝都通常会和他的僚臣一起认真总结历史上政治兴衰的规律，尤其是前一个朝代的统治得失。虽然大致承袭前一代的旧制是常见的情况，但提出重大制度调整和改革的情形也不乏见，如隋唐的科举制，元代的行省制等。显然这种承袭旧制或制度创新是一种非常有意识的决策行为。但是另一方面，中国的历史和文化的因素、长期的组织实践也确实影响着后来的行政治理特征的塑造。张静（2014）提到中国近代以来国家政权建设过程其实是行政吸纳代理的过程，即“地方权威的官僚化”（张仲礼，1991），就是一个很好的例子。组织的形成是理性选择还是自然适应的结果有时也难以完全分开。自然适应通常有特定的方向和路径，就像物种进化中的“自然选择”过程可以看作是朝着物种生存概率最大化的“理性”方向演进一样；理性选择也必须结合已有的组织资源和约束条件（包括历史遗产和人们的文化观念），不可能在一个抽象的世界里进行选择。
[30] 从行政主管到普通员工获得相对丰厚却独立于税收收入的年薪和待遇，但是一旦发现有渎职或偷懒行为将受到比较严厉的处罚。这是一种高薪水、弱激励的薪酬体系安排，区别于行政发包制下低薪水、强激励的制度安排。
[31] 所有这些直接和间接的统治风险最终都涉及统治的合法性问题。
[32] 经济学契约理论从效率角度出发，一般都假定委托人在合同设计时不受流动性（资金）约束。
[33] 公共服务的质量压力、统治风险与治理成本之间的基本权衡和所依赖的政治制度密不可分，在民主体制下，地方自治即降低了中央层面的监督成本，同时又增加了公众对地方政府的监督能力，有助于提高公共服务的质量。
[34] 从委托人的角度看，科层制涉及的治理成本相对较高，如全额预算、有竞争力的人员薪酬和福利以及贯彻公平性和公众问责所必须确立和执行的繁复规则和程序。
[35] 经济学比较分析发包制与雇佣制的时候一般假定企业不面临任何信贷和资金的约束，因而只需考虑这些制度安排的效率性质。但对于行政组织来说，如何征税并使国家财政收入达到有效规模是一个巨大的挑战；事实上，这是西欧国家18世纪以来国家政权建设的核心内容（Tilly, 1975）。
[36] 参见刘献廷：《广阳杂记》卷一，转引自袁庭栋《古代官职漫话》，第1页，山东画报出版社2007年版。
[37] 参见第9章第2节关于中国行政体制“集权—分权”之谜的讨论。
[38] 其效果如同在明清时期的县官在一定意义上也必须讨好胥吏，因为后者拥有许多县官不具备的专业知识（如法令）或局部信息（如哪一家农户是纳税钉子户）。离开了胥吏，县官很难主持县政。
[39] 参见曹正汉等（2013）的研究。最近在中央“简政放权”的要求下城市轨道交通项目的审批权下放给了地方政府。值得注意的是，在城市地铁审批权下放的同时，地方政府发放地方债的通道也被打开（当然省政府需要审批和限制发债总额），中央政府明确声明中央政府不对地方债务负责。
[40] 关于中央和地方事权划分的不合理之处，楼继伟（2013）指出，一方面，应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统起来，地方承担了应由中央负责的事务，不仅造成权责脱节、地方动力不足，而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。另一方面，学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央可以无条件介入，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。
[41] 在古代，虽然州县官听讼断案，但死刑判断权一直属于朝廷，而非地方官，这其中的考虑是社会治安和稳定，防止地方官滥杀无辜酿成社会不满和动荡。最近死刑的终审权最终归全国最高法院，反映了中央对社会维稳的担忧。我国对金融非法集资的处罚很严厉，跨省传教和组织民间活动也处于严格的管制，都是从统治风险的溢出角度考虑的。
[42] 2015年中央开始在十个省市试点地方债的发行工作。
[43] 黄晓春、周黎安（2016）基于中国城市基层治理演变的田野调查发现，在一个多层级的政府体系内，由于不同层级的发包方受到的外部冲击和压力不尽相同，相应层级的行政发包体制可能沿着不同方向调整其内部治理机制，由此带来不同层级的行政发包体制如何衔接、调适与变异的问题。
[44] 具体参见第10章第1节的讨论。
[45] 2015年1月1日正式生效的《环境保护法》突出了地方政府对于辖区内环境污染的治理责任，然而，关于跨界的污染问题如何处理，是否意味着更高层的政府应该承担协调责任，则没有任何规定。环境污染属于典型的跨地区外部性，本辖区的污染也受制于临近地区或河流上游水源地区的污染情况，地方政府其实很难对此负责。