第一章　以管资本为主加强国有资产监管的背景及意义

一、新常态下的国企与国资改革

目前，我国经济发展进入新的阶段，面临着新常态的新要求，在“三期叠加”，即经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的交互影响下，国资委及国有企业也应积极调整面对新常态。

（一）新常态背景下的国企改革

从国有企业层面来说，新常态下国企改革发展的总基调应该以提高国企发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，推进国有企业转型升级，创新驱动做强做优做大国有企业。把转方式、调结构放在重要位置，就要求国有企业注重管理成本的控制和降低，确保资本的保值增值，注重改革创新，注重依法治企、依法监管，开创国有企业改革发展新局面。

（二）新常态背景下的国资监管

从国资委层面来说，应以中央对经济新常态的判断和要求为基础，认识和适应新常态，用新常态来审视和规划国资监管工作。推进国企改革、保持国企增长、保障国资的壮大、保持国有资本在国民经济发展中的决定地位。这些目标，都要求从管资本出发、以管资本为主加强国资监管工作。

第一，国有资产的保值增值要从资本管理出发，注重提高经营绩效，降本节支，加大减亏扭亏力度，加强资本运作的风险管控。

第二，推进国有企业改革要注重资本的作用。首先要界定不同国有企业的分类与功能，进一步完善现代企业制度，在有序发展混合所有制经济的过程中注重以股权形式投入的资本的作用，利用好资本的“话语权”，以管资本实现对企业的监管。

第三，开展国际化经营需要借助资本运作，要服务国家战略，加快优势产业“走出去”的步伐，探索创新“走出去”模式，就要借鉴和利用国际化的经营战略，利用资本运作，加强资金的投融战略，提高国有资本在国际舞台的话语权。

二、国企改革进入新阶段

中国的国有企业（以下简称“国企”）改革始于20世纪70年代末，至今已走过了30多年，在改革中，国企管理体制和经营机制发生了深刻变化，国有经济布局和结构调整取得了重大进展。我国的国企改革历经三个阶段，在三个阶段中国有企业在经营层面、产权层面以及国有资产管理方式层面历经了深刻的变革。

第一阶段，主要是国企经营层面的改革。以国家扩权让利为重点，实行企业利润留成制度，调整国家与企业之间的生产管理权限与利益分配关系。第二阶段，主要是国企改革从经营权向所有权层面过渡。以实行经营承包责任制为重点，逐步确立企业市场主体地位。到20世纪末，大多数国有大中型企业初步建立起了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。第三阶段，是国企改革的纵深推进。中共十六大之后，现代企业制度建设的继续深化、国有资产管理方式的变化和资本市场的改革使我国的国企改革进入了一个新的阶段。2003年，国务院成立了国有资产监督管理委员会，颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，要求逐步建立起管资产与管人事相统一的国有资产出资人制度，国有产权转让由此逐步纳入了规范化轨道。

随着国资改革的进一步深化，国企改革面临着新发展阶段的新要求——注重和推动资本在企业发展中决定性作用的发挥。随着股份制的积极推行，投资主体的多元化，混合所有制的发展，资本运作对企业发展的影响越来越大，国资监管的重点从管国企转变为管国资，实现国有资本保值增值成为监管者与实体企业应关注的重点。市场经济发展对“政企分开、政资分开”的要求越来越高，以管资本为主加强国有资产监管成为国企发展新阶段的新要求。

三、国资监管体制改革面临新要求

随着我国经济市场化改革的不断深入，新形势下国资监管体制改革应确立“市场化改革、法人化主导”的战略目标。

（一）市场化的改革方向

坚持市场化的发展方向不动摇，要求我们构造一个完整的宏观运行机制和市场体系，通过对资本的控制与监管，在遵循市场经济规律的前提下，充分发挥市场经济实现资源优化配置的功能，而不是通过行政审批配置资源。

市场化改革方向是中国国资三十年渐进式改革的成功经验，也是深化国有资产监管体制改革的指导原则。在资本成为核心市场资源的当今世界，对市场的调控与监管首先要把握对资本的调控与监管，因此对于国资监管体系的进一步深化来说，以管资本为主的国资监管方向也是市场化的改革方向。

（二）法人化的主体主导

微观上，建立以法人所有制为基础的现代公司制度是通过股权多元化和资本化打造现代股份公司制度的创新之路，不管是西方的私人独资，还是中国国有企业的政府独资都不能满足现代市场经济的要求。

近十年来，无论是特高压电网、高铁还是航空航天等尖端技术，都取得了超常发展。其奥秘在于中国国有企业通过现代股份公司制度实现了“国企嬗变”，它代表的是实现技术创新的国家战略优势，其本质是坚持利用资本市场，按照现代公司制度实现国有企业的改制和改组，着眼于在现代市场经济基础上，完成从国有独资到国企现代法人的对接。

（三）实现从国企监管向国资监管跨越

在产权改革取得阶段性成功的现实背景下，国有企业在市场中已成为产权清晰、资产独立及市场经济中的平等主体，而国有股东已经成为法人所有制度背景下的股东，深化国资监管体制必须实现从管理“国企”向管理“国资”的实质性跨越。目前国际国内对国企尚有诸多非议，皆是因为混淆了传统国企与现代国企的概念，混淆了“国企”与“国资”，因此，以管资本为主加强国资监管就愈显重要。

在管资本背景下，国资委对国有企业的管理从简单的对国有企业和国有资产实物形态的管理和产品生产经营的直接管理，调整为对国有资本的管理。国有资本出资人与现代股份公司的股东一样，退居幕后实行股权指挥。在权利的行使方式上，国资委与国企关系转变为“股东”与“董事会”的关系，即通过国有资本投资、运营公司向实体企业派驻董事，通过董事会履行职责，通过股份表决，实现股东的三项权利：重大经营决策权、人事任免权和资本收益权。

（四）走出国有资本监管新模式是推行混合所有制的前提

推行混合所有制必然要求国资监管的重点转移到国有资本监管上来。

近年来，国有企业通过引进战略投资者、在境内外资本市场上市等方式，积极推进股权多元化改革。随着市场化改革步伐的加快、混合所有制经济的发展，产权流动和资本重组更加频繁，将会对现有的国有资产管理体制带来新的挑战和问题，使原来管国企的监管方式已无法满足和适应发展混合所有制经济的需要，迫切要求对国有资产的监管要从管企业为主转向管资本为主。

四、以管资本为主加强国有资产监管的战略意义

（一）健全社会主义市场经济体制的必然选择

以管资本为主加强国有资本监管是经济体制改革的重要内容，其重点就在于使国有资产管理方式更好地适应健全社会主义市场经济体制的要求。健全社会主义市场经济体制，要求公有制与市场经济更好结合，要求更好发挥国有经济的主导作用，要求国有企业更好适应市场化和国际化，这些都需要加强国有资本在市场经济运行中的领导力、控制力。因此，以管资本为主加强国有资产监管是健全社会主义市场经济体制的必然选择。

（二）坚持和完善基本经济制度的必然要求

坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，必须保护好、利用好、经营好全国人民多年发展和积累的国有资产。多种所有制下投资主体多元化，要求国有资产监督管理机构职责向“以管资本为主”转变。在资本发挥决定性作用的经济全球化过程中，通过加强国有资本的运作和管理，进一步提高国有资产的质量和效益，直接关系到国有经济主导作用的发挥，关系到公有制主体地位的坚持，关系到基本经济制度的完善，关系到社会主义制度优越性的更好发挥。因此，以管资本为主加强国有资产监管是坚持和完善基本经济制度的必然要求。

（三）深化国有企业改革的迫切要求

以管资本为主加强国有资产监管与深化国有企业改革具有内在的紧密联系，国有企业要适应市场化、国际化新形势，在作为独立法人和市场竞争主体方面必须更进一步，这就要求进一步做到政企分开、政资分开，相应地必须完善国有资产监管方式。从一定意义上讲，以管资本为主加强国有资产监管是深化国有企业改革的一个重要条件，构成了深化国有企业市场化改革的重要基础。因此，以管资本为主加强国有资产监管是深化国有企业改革的迫切要求。

（四）实现国有企业融入市场经济的制度设计

我国国有资产格局复杂，在中央和地方均存在着数量众多的国有资产、国资企业，在国有资产规划布局、国有资本投资运营、防止国有资产流失等问题上，需要一个统一的管理者，来确保“政企分开、政资分开”的改革要求。因此有必要通过组建特殊法定机构，构造出统一代表国家履行出资人职责并统一监管国有资本的主体。而国资委体制正是在中国市场经济公有制的背景下产生的，它具有全世界独一无二的特殊性。市场经济以资源的优化配置为基础，在现代经济条件下，主要生产要素随资本流动，优化资本投放与运作，就可以进一步优化资源配置。因此以管资本为主加强国有资产监管体制的深化和改革，是进一步落实政企分开、政资分开，实现国有企业融入市场经济的制度设计与要求。