第二章　以管资本为主加强国有资产监管的理论依据

一、产权理论与国资委体系

（一）产权理论概述

1．产权的基本含义与分类

产权的基本含义体现为三个方面：首先，产权是一种权利，具有排他性和可交易性，是市场机制的基础和内容；其次，产权核心功能是使权利与责任对称，强调权利受到责任的严格约束；其三，产权是可以分解为多种权利并统一呈现的权利束，包括狭义所有权、占有权、支配权、使用权。

根据产权的归属主体不同，产权可以分为私有产权和共有产权。私有产权是指将权利分配给一个特定的自然人，共有产权是指将权利分配给共同体的所有成员，国有产权就是公有产权典型代表。国有产权是全体公民拥有财产的所有权，通过国家或政府某些特定的部门代表公民行使所有者的基本权利，而任何个人不得对这些财产拥有任何形式的法律上的权利。

2．国有产权概述

国有产权的全称是国家财产所有权，是国家对全民所有的财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利，也是一项确认和保护全民财产的法律制度，是全民所有制在法律上的表现。国有产权作为一项法律制度，对于保障社会主义公有制经济的巩固和发展，保护国家财产不受侵犯，促进社会主义经济建设的顺利进行都具有重要意义。

国有财产是国家在法律意义上拥有的财富和资源，其形成源于国家投资形成的报酬、资产使用带来的收益、馈赠所得，由全体中国公民共同拥有、共同享用、共同受益、共同支配，国有财产的经营和管理由国家代表人民掌握。目前国有财产中经营性财产和非经营性财产主要分布于国有企业和国家行政事业单位，国有财产中的资源性财产是指具有开发价值的自然资源，包括国家的土地资源、矿产资源、水资源、生物资源和海洋资源等。

（二）企业国有产权理论的基础

马克思产权理论、现代西方产权理论、公司治理理论是企业国有产权管理研究的理论基础。

1．产权理论与企业国有产权

产权是现代市场经济和现代企业制度的一般概念。首先，对于企业国有产权的管理，必须建立在明晰的产权及产权关系基础之上。只有产权和产权关系明晰，不同产权主体的权利与责任才能对称，才能建立起有效的激励与约束机制，才能进行有效率的管理。其次，按照产权理论，出资人所有权与企业法人财产权必须有效分离，出资人可以通过股东权利影响企业行为，但不能通过直接处置企业法人财产中属于自己的部分直接干预企业的经营活动。

2．公司治理理论与企业国有产权管理

公司治理是有关公司管理与控制的结构、过程和机制。通过使公司的管理者与公司股东的利益趋于一致，解决公司所有权（股东）与控制权（管理者）相分离而产生的委托代理问题所引起的利益冲突。公司治理是企业国有产权管理的重要途径之一。分权与制衡的公司治理结构是保证公司治理效率的基础，能更好地实现利益相关者利益的有效融合，保障公司决策的稳定性和合理性，避免公司发展过程受个体因素的极端影响。在公司治理结构中，公司内部董事会、监事会是其重要组成部分。

3．现代产权制度

2003年，党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的报告，提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，从而将对现代产权理论的认识上升到制度建设的新高度。

现代企业产权制度要实现“两权分离”和“权责明确”。“两权”是指现代企业中的出资人所有权和企业法人财产权。出资人所有权在股份有限公司中就是股东的所有权，是企业的所有者对企业所拥有的收益权、决策权和选聘经营者的一系列权利；企业法人财产权是指经营者所拥有的对企业在经济上的占有权、使用权、处分权和收益权。

“两权分离”“权责明确”是现代企业产权制度的重点内容。建立和规范产权市场，通过法律手段严格保护国有财产排他的使用权和收益权，通过产权市场优化资源的合理配置；国有产权的“流转顺畅”有赖于国有产权交易市场的建设和完善，通过市场实现产权的合理流动，实现企业经理人的市场化选择，实现国有企业员工和股东权益的市场保护机制。

（三）国资委体系下的国有产权管理模式

我国国资委体系下的国有产权管理模式可以通过以下几个层面来实现：

1．国资委作为出资人层面

设立国有产权管理的专职机构——国资委，国资委依法设立，依法行权，是国有资产出资人的代表。社会主义市场经济是以生产资料公有制为基础，混合所有制企业与国有企业数量相对较多。我国有别于资本主义国家，在政府设立了国资委这一独立机构对国有资产进行专门管理。国资委根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》《国资法》等法律和行政法规履行出资人职责，监管中央所属企业的国有资产，加强国有资产的管理工作。按照《公司法》《国资法》和《监管条例》的要求，实现：“三分开”，即政企分开、政资分开、所有权与经营权分离；“三结合”，即管资产、管人、管事相结合；“三统一”，即权利、义务、责任相统一，从而实现管理身份、管理方式、管理对象、管理观念和管理目标的根本性转变。

2．国有资本投资、运营公司与实体企业层面

国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

公司治理是保证出资人到位和出资人权益的重要途径。国资委出资企业的法人治理结构的建立模式遵循规范的以股东代表大会（股东会）、董事会、经理人和监事会共同组成的公司法人治理结构——“三权四会”，实施对所出资企业国有产权权益的有效监管。“三权”即股东的所有权、董事会的决策权、管理者的经营权；“四会”是股东会、董事会、经理会、监事会。股东大会是公司的最高权力机构；董事会是公司的经营决策机构；公司的总经理负责公司的日常经营管理活动，对公司的生产经营活动进行全面领导；监事会是公司的监督机构。

二、委托代理理论与国资委体系

随着股份制企业的出现和发展，委托代理理论在企业中得以广泛的运用。在股份制形式下，企业资产所有权与经营权相分离，资产所有人拥有企业资产并承担经营风险却不实际经营企业，而是将企业经营权委托给职业经理人。经理人受资产所有人委托，代理经营企业，获取薪酬却不承担经营风险。

（一）国有资产的多层次委托代理

委托代理理论为正确理解我国国有资产多层次委托代理关系奠定了基础。从性质上看，国有资产是全国人民所有的资产，但每个公民不能都直接参与全民财产的经营和管理。因此，必然要求一个客观主体行使对这些财产的管理经营权。国家是充当这个客观主体的天然代表。然而，国家是一个抽象的范畴，任何一个国家的运行都是由其政府来承担的，政府成为全民所有制下全国人民所有的财产的代理人。由于政府是由不同的职能部门组成的，必然对国有资产的所有者权能继续进行委托。随着各级国资委的成立，我国组建了统一的国有资产监管部门——国资委，国有资产管理体制形成“统一所有，分级代表”的制度。而国有资产监管部门又通过国有资产投资、运营公司对国家出资企业实行委托经营。

因此，国有资产的营运采用多层次委托代理关系。这一多层次的委托代理关系具体表现为：①全国人民委托各级人民代表大会代理管理；②各级人民代表大会委托各级政府代理管理；③各级政府委托国有资产管理部门代理管理；④国有资产管理部门委托国有资本投资、运营公司代理管理；⑤国有资本投资、运营公司作为实体企业的股东通过参加股东大会委托所出资企业的董事会与经理层对实体企业进行管理。

（二）国资委体系中的委托代理关系

从五个层次的委托代理关系可以看出，委托代理关系的起点是全国人民对各级人大的委托，而委托代理关系的终点是国有资本投资、运营公司对所出资企业董事会与经营层的委托。作为起点的全国人民是单一的委托人，作为终点的所出资企业董事会与经理是单一的代理人，而作为委托代理链条中间环节的各级人民代表大会、各级政府、各级国有资产管理部门和国有资本投资、运营公司则具有双重身份。

其中，国资委在委托代理关系中扮演非常重要的角色，它既是初始委托人的代理人，又是最终代理人的委托人。它是国有资产的所有者——全国人民的代理人，行使的是委托代理的所有权。在国有产权制度下，除存在所有者与经营者之间的经营权委托代理关系外，还存在真正的所有者——全国人民与国资委之间的行使所有权的委托代理关系。

这种所有权的委托代理关系兼有行政性委托和资本性委托的特点。其中，各级政府对国有资产管理部门的委托与政府的组织制度和组织形式改革相关联，可称之为行政性质的委托；而国有资产管理部门对国有资本投资、运营公司或国家出资企业的委托是出于履行出资人职能的考虑，以资本为纽带，可称之为资本性质的委托。在国资监管中，以资本为纽带的委托代理关系是国资监管中的根本依据，是国资委行使监管权能的理论起点。

三、中国市场化改革中政府的双重定位

十八届三中全会《决定》明确了今后国企改革的市场化理念，但该理念的真正贯彻还需依靠对政府职能的准确界定、政府与国有企业之间关系的合理厘定，这是影响国企改革进程的重要因素之一。为此，对当前国企改革中政府定位的现状进行反思，进而合理界定政府职能，并从制度层面对国有企业与政府之间的权责利关系进行调整，应成为今后国资改革法律制度不断完善的立足点之一。这也是将十八届三中全会所制定的深化国资国企改革的精神从法律制度层面予以确立，使其具有可操作性的基本路径。在我国经济发展新常态、新形势下，加快转变政府职能，深化行政体制改革。

在当前的国企改革中，我国政府具备市场经济调控者和国有资本所有者的双重职能这一重要特征，从所有者——政府层面研究国资改革，重塑政府在市场经济条件下的特殊定位至关重要。

（一）市场经济的调控者

政府间接调控者的职能是由市场经济运行机制的国际规范决定的，在市场经济条件下，政府要维护市场秩序，负责制定市场运行规则，承担维护市场秩序、保证公平竞争。

（二）国有资本所有者

政府的国有资本所有者职能是由我国我国公有制市场经济体制所决定的，在公有制占主体的经济体制下，有大量的国有企业和国有资产，因此需要保留大量的国家出资的实体企业。由国资委履行国有资产监管者职能，负责对国家出资的实体企业及国有资本运营公司实施有效的监管。这一管理具有针对国家出资企业的特殊性，从机构设置上实现“政企分开、政资分开”。

四、正确区分国有资产管理与国有资本管理

（一）资产与资本

资本是投资者对企业的投入，是可以生产出更多财富的财富。资产指以实物或货币状态存在的财产和债权，是企业用于从事生产经营活动从而为投资者带来未来经济利益的经济资源。它反映所有者的静态财富，但并不反映其与利润、增值之间所具有的动态关系。

1．资本概念应得到正名

尽管实践中我们已进入资本经济时期，现实中“资本”及“资本运作”也被人们普遍使用，国家的一些政策和文件中也越来越多地引用“资本”一词，但“资本”的概念却始终没有被正名。目前人们对资本的认识还普遍停留在马克思关于“资本就是能够带来剩余价值的货币”的定义上，这显然已不能适应我国经济体制改革和社会主义市场经济的现实需要，应赋予其新的含义。

首先，资本并不仅仅是货币，还包括商标、专利、技术诀窍等无形资产。其次，马克思说资本是一种物化劳动，这无疑是说其来源还是劳动创造的。就社会主义国家国有资本来说，它是全体人民创造的，其存在的目的也是为了给人民提供更多更好的物质生活条件。因此，就我国的国有资本来说，与其说是能够带来剩余价值的货币，不如重新定义为能够为国家和人民创造利润的生产要素。

2．国有资产与国有资本

2009年5月实施的《企业国有资产法》中，出现了“企业国有资产”和“企业国有资本”的表述。其中企业国有资产被定义为“国家作为出资人对企业各种形式的出资所形成的权益”，对企业国有资本没有给出定义。

国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，有广义和狭义之分。广义的国有资产即国有财产，是属于国家的所有财产、物资、债权和其他权益。狭义的国有资产是指法律上确定为国家所有并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。企业国有资产就是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

国有资本的概念是在改革开放后才开始引起关注的，是在市场经济发展条件下不得回避的概念与话题。在过去国营企业和全民所有制企业的体制下，国有资产直接体现为企业资产，基本不存在国有资本的概念。随着国有企业改革的推进，尤其是企业股份制改革之后，国有资产以出资入股的方式在企业形成一定量的国有股权，随之产生了国有资本的概念。国有资本天然具有资本的一切属性，应该按照资本固有的规律去运作。

随着国有资本的不断累积和发展，国资监管机构监管的对象也从监管企业的国有资产转变为监管国有资本，在国资委监管重点和监管方式上也提出了新的挑战。

（二）资产管理与资本管理

从资产负债表来看，资产管理与资本管理的区别在于：资产管理包括资产负债表左列的所有项目的管理，包含负债，其并不能真实反映企业的实际运营状况；而资本管理是资产负债表右下角的项目，包含和体现企业所有者权益。强调资本管理的特点有：第一，从母子公司层面看，母公司的长期投资进入子公司的股本中，是在统一的所有者进入企业背景下发生的，完全通过董事会履行职责，通过股份表决，实现股东的三项权利——重大经营决策权、人事任免权和按股分红的资本收益权，可以更好地对企业进行决策和监管；第二，就国有资本管理而言，国有资本出资人应与现代股份公司的股东一样退居幕后，实行股权指挥，通过向实体企业派驻董事的方式实现统一监管。

（三）现代企业制度要求产权明晰

现代企业的组织形式主要是公司制，其典型特征表现为：产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学。其中产权明晰的问题应建立在“资本”与“资产”区分的理论基础上。区分国有资本和国有资产，可以清晰确立出资人代表，使国家作为出资人与投资者的资本所有权、企业的法人资产实现分离，更好地解决国家与投资企业之间的产权界定与财务关系，在国有资本保值增值中实现核算清晰、产权明晰、责任明晰。

对于现代企业的经营管理者来说，他们也可以更好地按照自己的思路在实现国有资本保值增值的过程中，合理配置运营资源与资本。在为企业创造更大的利润的同时，提高管理积极性，这对在国企中建立和实现现代企业制度、合理的薪酬激励制度都有重大的意义。

（四）管资本应关注四个方面

以管资本为主加强国有资产监管，强调资本的运作与管理，需要关注以下四个层面：

1．管好国有资本投向

国有企业从其公益性来看，是落实政府宏观调控、经济增长职能的工具，因此，国资的投向应当围绕国家发展战略确定。在中央政府层面，国有资本应当主要投入关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，发展重要的前瞻性、战略性产业，发展跨区域的公益性企业，确保国家战略与合理布局等；在地方政府层面，国有资本应当主要投入区域公共基础设施建设、发展公共服务产业，围绕地区功能定位孵化培育发展具有比较优势的产业集群和新兴产业等。而在竞争性领域，商业性的国企的国有资本应当按照“市场在资源配置中起决定性作用”的原则，积极合理参与市场竞争。围绕国有经济布局结构调整和发展战略，对国有资本投向进行规范和引导，保证国有资本真正投到应该投的地方，切实发挥其应有的功能和作用。

2．规范国有资本运作

从宏观层面看，规范国有资本运作应关注资本活力和效率，实现对资本的统一配置和科学监管，加强对国有资本流转环节的管理与规范。

从微观运作主体看，应存在若干合格国有资本运作主体，即国有资本投资、运营公司进行国有资本的投资与运作。对于国资委来说，应从顶层设计出发，构建合理国有资本运营体系，明确资本运营责任，推进国有企业现代企业制度的建立，促进规范的公司治理制度下的国有资本运作。一是建立合理的董事会制度，国资委对国有资本投资、运营公司，国有资本投资、运营公司对其出资企业，均以派出董事的方式，对其管理经营做出决策，监督和规范国有资本的运作；二是建立和完善职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例；三是建立长效激励约束机制，以制度管人，以人才推动企业长期发展。

3．提高国有资本回报率

国有资本已经企业化运作，具有资本属性，出资人应以资本回报为目的。一是应确定合理的业绩指标。根据不同国有企业功能确定各自的业绩指标，明确国有资本运营应当产生的经济效益。对于公益性企业，资本报酬率的要求可以适当降低；对于商业性的国有企业，业绩指标应当从高。二是合理确定国有企业分红政策。在混合所有制经济环境下，出资人应当根据出资比例与其他股东协商制定国有企业的分红政策，实现国有资本的经济效益。三是要合理使用国有资本收益。三中全会提出要将国有资本收益更多用于保障和改善民生，要求政府出资人应进一步做好国有资本再投资，积极主动地履行社会责任，立足于国有资本保值增值，做好业绩考核和国有资本收益管理等工作。

4．维护国有资本安全

首先，维护国有资本安全对于维护国家安全和经济活力至关重要。三中全会《决定》指出：“国有资本的投资运营要服务国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”这体现了国有资本在国家安全、国民经济中的重要性，要求国资委在新一轮国资监管与运作中进一步增强国有经济活力，驾驭并利用好资本，形成国有经济合理布局，进一步增强国有经济活力，扩大国有资本对经济、社会、文化领域的控制力和影响力，从而使得国有经济真正成为维护全民利益、维护国家安全的经济基础。

同时，维护国有资本安全应警惕新一轮改革中的国有资产流失。特别要防止发展混合所有制经济过程中的国有资产隐性流失。首先，对于关系国家重大安全的企业可以坚持国有独资；其次，对于一般性的经营资产可以引入战略投资者，扩大国有企业与国有资产的控制力与影响力，实现国有资本的保值增值；最后，应发挥国有资本监督机制合力，在防止国有资产流失中，也切实落实责任的追究。