一、文化旅游融合政策指引步入正轨

（一）机构改革为文化旅游融合提供制度保障

2018年国务院机构改革方案通过审议当月，国务院办公厅发布《关于促进全域旅游发展的指导意见》（以下简称《意见》），明确了全域旅游发展的国家战略地位，指出要加快旅游供给侧结构性改革，着力推动旅游业产业升级，以实现旅游发展全域化、旅游供给品质化、旅游治理规范化和旅游效益最大化。随着文化和旅游部的组建，文化和旅游在管理上的体制性障碍得到清除，文化和旅游的融合获得更大的发展空间，为增强城市文化旅游发展的活力提供了重要支撑。根据《意见》，全域旅游发展将为文化和旅游搭建广阔的融合发展平台，旅游产业迎来多产业联动、多要素整合、多元化参与的产业发展新时期。

2018年4月《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》和6月《关于完善国有景区门票价格形成机制　降低重点国有景区门票价格的指导意见》等政策的发布，分别从资本、运营、服务等方面规范旅游开发、景区运营、服务提供和设施建设，引导旅游业提质增效和转型升级。2018年5月，文化和旅游部等26部门联合印发《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，针对旅游领域严重失信行为公布了3个方面共36条联合惩戒措施。2018年11月，国家信息中心分享经济研究中心牵头组织的共享住宿领域行业自律标准《共享住宿服务规范》发布，旨在解决目前共享住宿领域快速发展凸显的主体责任不明晰等问题，引导行业健康发展。2018年末，文化和旅游部印发《旅游市场黑名单管理办法（试行）》，针对旅游市场出现的新情况新问题和市场监管的新要求，建立了列入、告知、发布、惩戒、信用修复、移出等一整套管理流程。截至2018年底，省级文化和旅游行政部门机构改革阶段性任务基本完成。

（二）文旅融合助力产业保持高速增长

文化事业、文化产业和旅游业在“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”的工作思路统筹推动下融合发展，文化拓展了旅游经济发展空间，为旅游赋予了更加丰富的内涵，旅游为文化的传播提供了载体，延伸了文化产业链，“文化+旅游”将发挥“1+1>2”的效果，融合发展成效初步显现。

中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）发布的《2018旅游经济运行盘点系列报告：旅游产业》显示，旅游品质化消费诉求成为产业升级和业态创新的主要动力，都市休闲旅游、定制游等成为新热点，大数据等科技手段成为产业创新主要推手，文旅融合相关的投资并购增加。2018年数据⁽¹⁾显示国内旅游市场保持高速增长，2018年国内游客55.39亿人次，比上年同期增长10.8%；入出境旅游总人数2.91亿人次，同比增长7.8%；全年实现旅游总收入5.97万亿元，同比增长10.5%。国内旅游人数中城镇居民41.19亿人次，农村居民14.20亿人次，分别增长12.0%和7.3%。城镇居民花费比上年增长13.1%，达到4.26万亿元；农村居民花费0.87万亿元，增长8.8%。入境旅游人数14120万人次，比上年同期增长1.2%；其中入境过夜旅游人数6290万人次，比上年同期增长3.6%。国际旅游收入比上年同期增长3.0%，达到1271亿美元。中国公民出境旅游热情持续高涨，总人数14972万人次，比上年同期增长14.7%。初步测算还显示，2018年全国旅游业对国民生产总值的综合贡献为9.94万亿元，占比达11.04%。旅游业直接提供了2826万个工作岗位，直接和间接就业达7991万人，吸纳了10.29%的全国就业总人口。

以故宫博物院为代表的文化资源独特的旅游目的地在2018年大放异彩。2018年参观故宫的人数达到前所未有的1700万人次，其中40%的游客为30岁以下，24%的游客为30～40岁，“80后”“90后”已成为参观故宫博物院的主力人群。截至2017年底，故宫文创产品已经突破1万种，拥有故宫博物院官方旗舰店、故宫博物院文创旗舰店、故宫博物院出版旗舰店以及故宫淘宝4家线上商店，故宫博物院的文创产品收入在2017年就已达15亿元⁽²⁾。

（三）需求与投资共同推动文旅产业融合

消费者对品质的追求和个性化的需要带来了消费升级，也给文旅产业发展提出了新要求。随着文化和旅游部的成立，旅游产业进行结构调整，以“旅游

”模式推进产业跨界融合。产业融合需要从文化和旅游产业链条各环节的对接点发力，发挥各自优势、形成新增长点，促进业态和产品融合，持续释放大众文化和旅游需求。

针对青少年的研学旅游和针对老年人的老年旅游市场将继续快速发展。随着“新生代老人”逐渐打破传统对老龄化社会的定义，他们对退休之后的生活规划已经与过去截然不同，旅游成为老年人热衷的生活方式之一，诸多研究也显示养老领域的消费能力强劲。教育领域的研学旅游也开始成为旅游产业的市场热点。教育部发布《中小学综合实践活动课程指导纲要》提出中小学综合实践活动课程是义务教育和普通高中课程方案规定的必修课程，与学科课程并列设置，从小学到高中，各年级全面实施。未来数年内，研学旅行的学校渗透率将会迅速提升，市场总体规模预计超千亿元。

随着消费升级、消费者诉求呈现多样化，文旅产业的转型升级迫在眉睫。根据文化和旅游部2018年第四季度例行新闻发布会内容，截至2018年10月，各地已有981个景区实施免费开放或降价措施（免费开放74个，降价907个）。旅游景区将从单一的前端门票经济模式向后端综合消费模式转移，构建丰富的后端产品体系，根据自身条件开展区域资源联动，实现盈利模式的更新。旅游服务体系也应得到相应的优化，服务水平得到提升。

文化和旅游的融合发展，既需要政府引导，也需要市场支撑。从市场现状来看，投资主体呈多元化，民营资本为主，政府投资和国有企业为辅，境外资本也在加速进军。文化和旅游产业目前投资热情高涨，特别是大型旅游综合体项目如旅游度假区、旅游小镇、主题乐园等，成为各类资本追逐的热点。目前投资主体的投资重心偏重基础设施的建设和房地产项目的开发销售，对于项目的前期策划和后续运营关注度较低。在文化旅游融合发展的背景下，政府应适当引导投资重心向文化与旅游的内容培育和后续运营上倾斜，推动产业转型升级。