第2章　项目制与项目制扶贫理论基础

2.1　概念厘定

2.1.1　贫困与精准扶贫

2.1.1.1　贫困

贫困问题一直是困扰世界各国发展的首要问题，在不同的社会发展时期，不同国家的专家学者们对贫困的理解和解释有不同的标准。最早提出贫困定义的是英国学者特朗里，他认为：“一个家庭基本陷入了贫困之中的标志就是这个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动的要求”。亚当·斯密用劳动的价值以及财富的多少来定义贫困，他认为劳动的多少以及购买能力的高低决定了是否贫困以及贫富的区别。而阿玛蒂亚·森的“潜在能力贫困论”认为除了收入的不足与低下所导致的贫困之外，个人劳动能力的高低与丧失与否（因病丧失劳动能力等）以及就业机会的缺乏与被剥夺（社保不足与就业歧视等），都会导致贫困而无法创造财富来脱贫。在世界银行的发展报告中，将资源的缺乏、公认的饮食生活条件、参加社会活动的机会、健康的缺失、教育的缺失、营养的不足、遇到风险时的无助与脆弱等能力方面的因素纳入了贫困的定义之中，从单一的收入水平的高低与物质的缺乏来定义贫困到多种因素综合影响导致贫困，不断加深和丰富了世界对贫困的认知与界定。

与外国学者早期对贫困的研究相比，我国学者对贫困的研究起步较晚。童星、林闽纲（1993）关于贫困定义的研究指出，涉及个人基本的生活水平（主要指个人的温饱水平以及简单的再生产能力难以维持）无法得到解决的绝对贫困与公认的生活水平低于公开标准的相对贫困，共同充实了贫困的定义。康晓光（1995）结合世界银行的发展报告，将个人的生理需求与社会公认的生活水准总结为对贫困定义的描述。

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。由此，本研究倾向于认为，贫困是一种不好的社会现象，贫困分为广义贫困和狭义贫困。狭义的贫困不仅表现在个体的物质生活方面，还体现在精神生活方面，可以用经济指标来衡量。狭义的贫困者处在社会的最底端，生活水平低下，缺乏相应的经济能力，无法满足自身最基本的生理需求亦丧失自身的社会地位，没有相应的社会权力，只能受人欺压和剥削，遭受由自身贫困所带来的社会歧视以及社会不尊重。而广义的贫困除了涉及物质生活和精神生活之外，更聚焦生活质量和生活水平的高低，当物质生活方面无法获得绝大多数人都拥有的衣食住行方面的满足以及精神生活方面无法与其他社会成员基本对等时，当缺乏生活必需的物资和精神方面的物品和服务时，当缺乏社会活动的参与机会与参与能力时，当面对风险来临的无助、脆弱、无力应对和处理时，这都是贫困的表现，无法用指标来衡量。

诺贝尔经济学获奖者阿马蒂亚·森对发展中国家贫困问题进行研究，他觉得造成发展中国家贫困问题的主要原因是贫困人群创造收入的能力差，能够创造财富的机会少。从贫困人群本身分析，是因为个人脱贫的能力较差；从制度层面分析，是因为生产自由的权利和贸易自由的权利缺失。根据研究，阿马蒂亚·森提出了贫困成因理论，他认为造成贫困的主要原因是缺乏工作能力，另外的一些原因有疾病、劳动力不足和社保匮乏等。1953年，美国教授纳克斯在进行相关研究后提出了“贫困恶性循环”理论。该理论指出，发展中国家因为人均收入水平低，能够进行投资的资金不多，产品需求不足，约束了资本的形成，进而造成低收入—低储蓄—低资本投入—低生产率—低产出—低收入的恶性循环，导致发展中国家很难摆脱贫困的状态。西奥多·舒尔茨将人力资本理论运用到农业经济发展中进行相关研究，比较发达与落后、贫困与富裕的状况，他认为脱贫最根本的措施是人力资本的积累，同时人力资本的发展也是社会经济不断发展的动力所在。他认为造成发展中国家落后的原因主要是发展中国家的人口素质、技术、教育等方面不及发达国家。因此，他认为改善贫困人口的综合素质是改善贫困地区经济水平的有效方法。

1957年，学者缪尔达尔通过研究提出的“累积因果理论”，也被称为“循环累积因果理论”，该理论强调在动态化的社会发展中，社会经济各因素之间存在相互影响、相互作用的因果关系。经济发展较好的区域，随着有利因素的积累能够带动贫困区域的发展，带动整个社会经济朝前发展。然而经济相对落后的区域则没有有利因素的积累，想要促进各个区域的经济均衡发展就需要政府加强干预，这也是发展中国家常采用的方法，通过权力、教育与土地关系的变革来刺激发展，改善现状。世界银行在《贫困与对策》（1992年减缓贫困手册）中对于影响贫困国家资产的各项政策展开分析，并对积累环节进行重点研究与分析。在环境政策中，世界银行认为，通过政府的相关政策使得贫困与环境之间的联系更为紧密。并且这一联系具有双向性，贫困会影响环境，但是客观的环境也会约束经济进一步发展，对区域贫困程度产生影响。手册中有两点我们需要注意：第一，低收入与个人抱负间存在的联系；第二，贫困和生存风险间存在的联系。

中国的贫困治理可借鉴其他国家不同的扶贫模式所取得的成功经验。一是美国经验。以扶贫法案的立法形式，确定扶贫开发的项目和具体内容，涵盖医疗卫生、就业、住房保障等方面的直接救济和非营利性机构对贫困人口的人道主义援助。同时保障贫困人口受教育和接受技能培训的权利。可以总结为，贫困人口在表达诉求方面有畅通的渠道、稳定的资金来源和完善的贫困救助体系，保证扶贫项目真正发挥减贫惠农的作用。二是巴西经验。完善社会保障体系、税改政策和国家信贷体制，制定各项扶贫措施，解决农村的贫困问题，保障贫困人口达到最低生活水平。通过教育，调动贫困农村和人口主动脱贫致富的能力，从根本上解决贫困问题。三是印度经验。从国外引进优良农作物品种，通过科学种养增加经济作物的产量，解决温饱和增收问题。

2.1.1.2　精准扶贫

自新中国成立以来，中国的扶贫政策一直随着国情的变化而变化，现阶段精准扶贫政策已经成为政府用来解决贫困问题的重要抓手。精准扶贫政策作为新时期党和国家制定的重要政策，是在当前贫困治理进入深水区以及全面建成小康社会的战略背景下提出的。其中，精准扶贫的核心思想最早由习近平总书记于2013年11月在湖南湘西考察中提出，之后又在多次考察中对精准扶贫的内涵进行了丰富和完善。精准扶贫的要义是精准到户到人，体现了以人为本、赋权提能、参与合作的反贫困思想。根据中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）文件精神，精准扶贫是包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核在内的综合性扶贫政策，旨在引导各类扶贫资源，通过对资源的准确下放，实现扶贫到户到人，逐步构建扶贫开发工作长效机制，为决胜全面脱贫奠定了扎实的理论基础。贫困户识别精准是精准扶贫的首要目标，通过对贫困农户的详细摸底调查，综合考量各种相关因素，准确分析贫困户的致贫原因，并通过村委会民主评议的方式公开，对贫困户进行建档立卡，确保“扶真贫”。项目的安排是否符合当地贫困户的需要，是否符合贫困村的发展，是否遵循自然规律和市场规律，以需求和问题为导向，针对不同致贫原因对症下药是精准帮扶的重要考量。在扶贫过程中对扶贫项目资金、扶贫工作队以及扶贫措施的有效管理以及最终有效脱贫的考核机制的建设都是精准扶贫的重要组成部分。

2.1.2　项目制

项目制作为国家专项资金的再分配机制，近年来成为社会科学研究关注的焦点。折晓叶、陈婴婴（2011）从社会学角度分析指出，所谓的“项目”是不同于宏大的社会建设发展规划项目或专业的技术建设项目，而是特指中央对地方或者地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式，项目逐渐成为上级政府财政转移支付的主要方式，用于几乎所有的建设和公共服务资金方面。周飞舟（2012）在研究分税制改革的背景下，指出中央政府利用专项的转移支付资金对农村进行“反哺”，这些依靠专项化资金通过层层审批与检查的转移支付资金，越来越依靠“专项”或“项目”的方式进行，并严格体现拨付部门的意志。他们提出了一个各层级政府分级治理、分级运作的行为模型，对项目制的运作过程做了形象的描述和系统的概括：其一，上级政府（如中央政府）是项目的“发包方”，也是项目的“委托方”，以项目的资金为“诱饵”，使下级政府“跑部向钱”，以此来调动地方政府的参与积极性，使其努力争取项目配套资金。其二，地方政府（如省、市等中间政府）作为中间的“承包方”通过整合各种资源的“打包”行为，来借项目制资源之力达到属地内发展目标。其三，基层政府或经济实体（如村庄）作为“代理方”对项目进行“抓包”，即通过积极参与“跑项目”以争取资金等资源，为本地发展所用。

渠敬东（2012）指出，项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式，是一种新的国家治理体制。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略。渠敬东认为，中央部门通过项目的招标竞标以享有专项项目资金的管理权和控制权，实质是对地方政府进行非科层化的竞争性授权。地方政府作为项目的中间阶层，由于项目的申报中引入了竞争机制，使其在对项目的“打包”过程中很有可能加入自身的发展意图，考虑自身的利益。基层政府（村庄）作为项目的落地实施方积极地“跑项目”，通过“抓包”挤进项目落实的“示范村”或“薄弱村”，以获得更多的项目资金和相关政策的支持。

周雪光（2015）从“控制权”的理论视角指出，项目制是政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。项目制作为一种特定的资源分配形式在各个领域早已存在，但近年来这一形式在国家资源配置中权重日渐，有着突出地位和巨大影响力。杜春林、张新文（2015）研究了科层制与项目制对于农村公共物品的供给方式的演变。在分税制改革之后，由传统的科层制自上而下的权威层级结构转变为下级政府能够自下而上地发挥其积极性与主动性的表现。项目制既作为一种组织形式又是一种治理体制，它能够从组织目标、组织运行、人员配备以及资源配置四个方面对科层制组织体系下农村公共服务供给方式的症结进行有效地回应。豆书龙、王山、李博（2018）从项目制的概念中归纳出政府是项目的实施主体，项目的资金来源于公共财政，项目的目标是实现公共利益及重塑各级政府关系。

分税制改革以来，中央政府减免了农业税，并将财政资金通过“项目”或“专项”的形式经过层层审批下拨到基层，用作建设资金。综上所述，本研究认为，作为国家再分配机制的项目制，其资金的运作过程是由上级政府作为资源主体对专项资金进行“打包”；地方政府作为执行主体对项目进行“抓包”，通过整合各种资源对项目进行申请；基层政府或村庄作为参与主体对项目进行“抓包”，积极争取项目资源，为本地发展所用，以达到对农村进行“反哺”的目的。项目制更主要的是一种治理模式，它能够动员政府各界力量，从中央到地方再到基层，为项目制的良好有序运作贡献力量。

2.1.3　项目制扶贫

1994年，分税制改革的推行，从根本上改变了中国的财政结构。中央通过将财权上收，在财政分配中掌握了更大的话语权，而地方政府由于自身“汲取”财政能力的失去，面临着诸多压力，央地之间形成了财权和事权不匹配的“倒挂”格局。税费改革背景下，基层政府的独立性和日常运作受到很大制约，更难以在基层公共服务的提供和社会治理方面做出积极应对。为了改变这种不合理的“倒挂”格局，中央通过向地方政府提供财政转移支付来为地方提供资金，相较于一般的转移支付，国家更加倾向于依赖各部门的专项转移支付使公共服务最大化，“项目制”也就应运而生。

对于“项目制”的理解国内学界并没有太大分歧，通常是从财政分配和体制构建两方面进行阐述。折晓叶和陈婴婴（2011）从财政分配的角度分析认为，“项目制”是在财政集权背景下上级政府财政专项转移的条线体制，是一种应用越来越广泛的财政转移支付手段。郭琳琳和段刚（2014）从体制改革的角度分析认为，“项目制”是重新调整政府与市场关系，构建上级政府与下级政府之间合作博弈关系的增量改革路径。尽管上述两种定义的分析角度不同，但都强调了“项目制”中上下级政府的重要地位。国外学者对项目制的研究大多是通过观察中国的项目制实践找出项目制运作中出现的问题，在这方面美国斯坦福大学周雪光和加利福尼亚大学黄宗智的研究较有代表性。周雪光（2011）通过研究项目制的运作逻辑发现，“项目打包”等过程虽然在一定程度上增强了地方政府的作为能力，但却不利于缓解政府权威和有效治理之间的矛盾。黄宗智等人（2014）通过分析项目制实践中应然和实然之间的差距，认为项目制在推动经济发展的同时也会加剧社会中的不公平现象。尽管国外学者未对项目制本身进行定义，但从其研究中不难看出他们对项目制运作中政府行为和由此导致的问题的关注。理论上讲，“项目制”是作为一种补充形式在现实的财政格局中出现，已经成为一种不可或缺的甚至是主要的财政转移支付方式，有力地化解了中央和地方的财政矛盾，重构了各级政府间的科层制关系，重塑了基层政权的运作方式以及农民与政府间的关系，对政府内部财政结构的优化升级和农村社会的变革产生深远影响。实际上，“项目制”在运作过程中，由于中央政府、地方政府、基层政府以及社会参与企业和受益主体之间关系的不对等和利益侧重点不同，一度遭遇了项目目标偏离、项目重复投资和项目申请难等问题。在传统的国家扶贫工程中，政府主要通过强制性行政指令对资源进行指派，一段时间内取得了较好的扶贫效果，但随着人民整体生活水平提高和贫困治理的深入，传统扶贫方式中的行政指令已经不能满足反贫困工作的需要，项目制在反贫困工作中越来越成为政府推崇、各地追捧、貌似行之有效的治理方式。通过项目制进行扶贫不仅能够解决贫困地区缺乏发展资金的难题，更能借此形成一套产业体制机制从而使贫困群体真正脱贫。但是项目制扶贫同样也避免不了项目制运作中存在的普遍问题，甚至一般项目制中存在的问题反而会因为扶贫项目的特殊性而放大。因此，在当前实现全面脱贫背景下研究项目制扶贫问题更具有深刻的理论与现实意义。

自党的十八大和提出精准扶贫战略以来，党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总布局，出台了各项关于扶贫脱贫的规划、意见以及决定性文件，大力推进精准扶贫工作。作为“五个一批”发展规划首位的“发展特色产业脱贫一批”，是通过引导和帮助贫困人口通过发展特色农业生产，依靠自己的双手，因地制宜地发展规模化种植业、养殖业以及乡村旅游等特色产业，立足当地资源，发展农业生产，实现就地脱贫。而实现产业扶贫，需要政府在财政方面的大力扶持。据了解，中央财政资金在农村扶贫领域的支出数额占财政总支出约70%。这些财政资金多以项目的形式对贫困地区提供资金支持。《关于加大贫困地区项目资金倾斜支持力度促进特色产业精准扶贫的意见》提出：允许国家级贫困县以主导产业为依托，打捆申报项目，促进涉农资金在贫困县整合，为产业精准扶贫提供强有力的资金支持。由此，本研究认为，项目制扶贫是指依靠国家财政专项资金，通过中央到地方自上而下的层层审批和基层或贫困村庄自下而上的项目资金申请，是发展当地产业、实现贫困地区有效脱贫的重要扶贫方式。项目制作为当前一种重要的国家治理形式，为全国范围内资源的重新优化分配提供了一种理想的操作工具。在精准扶贫背景下，政府通过项目制的方式来推进精准扶贫，不仅可以秉承精准扶贫核心思想中的精准观念，而且还兼具了项目制核心思想中的全国范围内资源转移分配的观念，实质上形成了全国范围内的“大扶贫”格局。