3.5 项目制扶贫主体的行为逻辑
3.5.1 上级政府：项目资源和行政权力的最高调配者
从项目制工作的实践来看，承担发包功能的上级政府主要是地市级职能部门、省级职能部门和中央各部委，甚至有学者认为现在的中央各部门已经成为专门颁发和管理项目的部门。上级政府颁发项目的目的一方面是为了进行央地间的财政转移支付，实现地区平衡发展，另一方面是为了通过互动配合提高资源利用效率，使得地方政府之间的各级组织和部门因为项目积极行动起来，使地方的资源和上级的资源积极结合起来。通过央地之间、地方政府与基层政府之间、基层政府与贫困群体之间的互动合作，达到实现贫困群体因项目受益的目的。如果项目制顺利实施，上级政府不仅可以完成上述两个目标，而且还会有其他收获，例如，在项目审批、下放、实施、监督等环节加大对地方政府的控制，通过项目资源对下级政府进行正向激励并刺激其提高工作积极性等。但由于项目制本身是超越行政科层制的，是在集权模式下与市场竞争机制的结合，因此有可能导致不良竞争以及贪污腐败等现象的出现。对于项目制本身，上级政府一般没有从中获取资源的动机，但随着项目的发放和实施，上级政府出于强化自身权威和树立政府良好形象的目的，往往会选择性地无视或默许下级政府的形象政绩工程等行为。基于此，上级政府需要完善项目制的机制构建，避免项目运作失败以及项目运作中不良现象的产生。
3.5.2 地方政府：项目资源和行政权力的直接争取者和中端调配者
本研究中所提及的地方政府多指市县级政府及其职能部门。地方政府作为项目制中的打包方，在项目及其资源向下传递的过程中发挥着重要的作用。它们通过各种手段、途径，将上级政府手中的项目申请下来，经过分割、重新组合等程序将项目进行打包，然后由基层政府申请或直接发放到下级部门。简而言之，地方政府在项目制中的工作主要有两点，一是积极争取上级项目，二是将项目合理打包并发放至基层。一方面在项目制背景下，地方政府出于发展地方经济的考量往往会结合自身情况积极争取项目，有些时候甚至会创造条件争取项目，因此在为地方带来经济发展的同时也为项目制本身埋下了隐患。从扶贫项目运作的目的来看，这些项目都具有很强的惠农性和适配性。例如，2016年11月23日，随着《关于促进电商精准扶贫的指导意见》的颁布，各资源主体出台了一大批电商扶贫项目，而这些项目具有很强的适配性，需要申请单位具有一定的互联网基础和适合互联网推广的产品。在“跑部向钱”争取项目的情况下，这些适配性极强的项目能否完成最后的项目落地适配就是一个很大的问题。另一方面，地方政府在承担项目制打包事务的同时，也拥有对基层的人事任免权和财政支配权，这就意味着地方政府有着对项目“怎么发”、“发给谁”的绝对权威。对地方政府而言，其参与项目制的目的是多重的，既有为老百姓办好事带领贫困群体脱贫的美好愿望，也有通过扶贫项目来创造政绩并获取经济利益和政治利益的目的。因此，地方政府往往会通过分配项目资源来打造“明星村”、“特色村”等政绩工程，从而忽视了真正需要项目的群体，这和项目的初衷是不相符的。基于此，地方政府应该严格规范自身的行政行为，摒弃不当的自利行为，充分发挥在项目制扶贫中的公共性。
3.5.3 基层政府：项目资源和行政权力的终端争取者和调配者
项目的抓包方主要是由乡镇政府和村“两委”组成，它们是项目制最后的官方组织者和落实者。所谓抓包，主要指的是乡镇政府或者村庄积极争取项目，体现了项目制内嵌的市场竞争性。理论上，基层政府可以根据自身情况在地方政府规定的范围内对项目进行自由申请，具有很强的主动性和自由性，但实际上基层政府在申请项目时却处处受限，就算申请到了也很难对项目进行真正把控。由于地方政府掌握着基层政府的人事任免权和财政支配权，所以基层所争取到的项目都被极大地赋予了上级政府的意志，这也是基层政府为避免项目结算审核失败的无奈之举。基层政府是项目制受益群体和地方政府的中间人，向下对贫困群众负责，向上承载着地方政府的意志。在项目抓取中，基层政府的压力主要来源于贫困群体和自身政绩的需要，而在项目实施中，压力更是使其进退两难。在项目实施中，基层政府既要保质保量贯彻上级的意志，又要发动贫困群体参与的积极性，更重要的是要让群众满意，避免引发社会不稳定事件。这些压力不仅对基层政府的执政能力提出极大挑战，而且还有可能导致项目实施过程中出现偏离现象。基于此，基层政府在参与项目制扶贫中，不仅需要摒弃自身的媚上和自利行为、规范自身参与行为，更需要坚定为基层服务的立场。
3.5.4 农村贫困群体：项目资源的法理受益者
扶贫项目的宗旨和目的决定了农村贫困群体是其最直接的受益主体。对农村贫困群体而言，项目制承载着其脱贫致富的希望，也是其积极配合基层政府进行项目申请、项目执行的根本原因所在。但对地方政府和基层政府而言，扶贫项目似乎并不一定要和当地自然资源条件以及百姓意愿相一致，更重要的是要符合上级领导的意志。因此他们更注重考虑追求“短平快”的政绩和项目的顺利审核结项。“明星村”、“路边花工程”等面子工程虽然对政府领导的仕途和项目的检查通过有一定帮助，但对于贫困群体的帮助却微乎其微。伴随着扶贫项目的深入推进，真正的贫困群体由主体变为客体，缺乏话语权，甚至连配合政府的机会都没有。从利益相关者权益优先度原理来看，贫困群体的紧迫性明显高于其他主体；从扶贫项目运作的目的来看，其合理性也是明显高于其他主体，但是其权力性却明显缺失，属于依存型的利益主体。在自上而下的权力金字塔中，农村贫困群体作为弱势群体，其主体性和根本利益都被忽视，最终导致项目制扶贫结果不尽如人意。
在对项目制利益相关者的行为逻辑进行研究时，我们发现无论是政府还是贫困群体在参与项目制扶贫时都遵循着一些难以言喻的“潜规则”。对于上级政府而言，项目在向下发放的过程中被理所应当地加入“主观意志”。这些“主观意志”或是为了加强对地方的控制和领导，或是为了树立权威和良好形象，而这显然在本质上与贫困治理的目的无关甚至相左。对于地方政府而言，也会在得到扶贫项目后对项目的重新分配和“打包”的过程中加入“主观意志”，地方政府在积极配合和满足上级政府隐性要求的同时，又会对下一级政府提出更为具体和明确的隐性要求，而这些要求的目的则都是为了追求本级政府或官员的政治利益和经济利益。对于基层政府而言，它位于项目制政府角色的末端，一般认为其被赋予的权力或财政是不足的，但正是因为正式权力和财力的不足，才导致其非正式权力和财政的无序扩张。基层政府在获得扶贫项目后通过动员活动让广大贫困群体或企业合作社等参与到项目制扶贫工作中来，但并不是所有有资格参与的群体都能得到公平竞争的机会，只有那些实力相对雄厚或与基层政府有良好关系的群体才能获取最终项目的分配，而项目分配和落实的过程就是基层政府扩张非正式权力和财政的过程。对于贫困群体而言，由于扶贫项目的自带资金属性和政策帮扶属性，所以获取扶贫项目无疑是改变生存状况的极佳途径。在中国当前经济发展形势虽好但整体发展不平衡的背景下，扶贫项目仍然具有稀缺性，需要逐步覆盖所有贫困群体。因此，贫困群体在争取扶贫项目的过程中，需要具备竞争优势，而这种竞争优势可以是满足政策要求，也可以是满足扶贫项目启动条件，甚至有可能是采取不正当手段获取的，而这种不正当手段的采用正是基层政府“潜规则”的体现。我们发现，作为扶贫项目的参与主体，政府在扶贫项目中会加入“主观意志”，本质上是因为“自由裁量权”过大，贫困群体在参与扶贫项目过程中采取的不正当竞争手段更多的是政府“自由裁量权”过大的表现，正是由于这些“潜规则”，才造成项目制扶贫效用的降低和丧失。