第4章　项目制扶贫中的精英俘获

4.1　项目制扶贫与精英俘获

4.1.1　项目制的产生与项目制扶贫

1994年分税制改革以后，中国的财政格局发生了根本性的变化。分税制改革前，地方财政在国家整体财政格局中占主要地位，中央财政难以对地方财政进行统筹和计划。分税制改革后，由于税权上移，中央财政成为国家财政的主体，地方财政限于自身财政汲取能力的萎缩，需要中央财政给予支持。在这样的背景下，财政转移支付制度应运而生，中央通过对全国财政的统筹安排，在全国范围内对财政资源进行合理地转移，在保障经济发达地区发展的同时，最大限度地兼顾经济不发达地区的发展。项目制作为国家财政转移支付制度的一部分，也是在分税制改革的背景下产生的。与一般财政转移支付手段不同，项目制是将各种资源与项目绑定通过专款专用的方式，最大限度地实现了资源的有效利用。国外学者对于项目的研究较早，美国项目管理协会认为，项目是一种事本主义的动员或组织方式，即按照事务的内在逻辑，在限定时间和资源的约束条件下，利用特定组织形式完成有明确预期目标的一次性任务。詹姆斯·C.斯科特通过对不同国家的大型项目进行考察和研究，认为项目是国家主导下的、为了改善人民生活水平的大型社会工程。相较而言，国内对于项目的研究较为具体化。折晓叶和陈婴婴通过对中国财政制度的研究，认为项目制是在特定条件下产生的一种财政条线制度，是一种在国家大型工程中运用越来越多的特殊财政转移支付手段。郭琳琳和段刚从财政制度改革的角度认为，项目制是财政改革中的一种增量模式，是在保证原有财政规模的基础上进行的增量改革尝试。国内外对于项目的研究尽管侧重点不同，但整体上都揭示了项目制的基本特性，即专款专用、条线制度。贫困治理作为国家治理的重要组成部分，需要大量财政资源的支出，因而在现有状况下，政府大多采用项目制的方式进行贫困治理，由此也产生了项目制扶贫。

4.1.2　精英俘获的内涵

精英俘获是指精英掠夺资源的一种俘获行为，最早可以追溯到奥尔森的“利益集团”俘获范式。国内对于精英俘获的研究大多集中在贫困治理领域。胡联和汪三贵对中国精准扶贫中的建档立卡环节进行了数据分析，认为精英俘获是项目资源没有瞄准真正贫困群体的一种表现。吴愈晓通过对中国农村扶贫状况进行研究，认为在实际过程中精英会干预项目的实施，也会左右社区的发展，这种精英对外界的干涉行为即为精英俘获。李祖佩和曹晋通过进一步研究，将精英俘获行为中的精英划分为体制精英、经济精英和社会精英。在本研究中，精英俘获主要指项目制中项目资源目标偏离，未能实现对真正贫困群体帮扶的现象。精英俘获不仅会造成资源的极大浪费，更会造成贫困群体对政府治理失去信心，严重影响贫困治理的进度和成效。