二、何谓和谐促进会：基层组织与社会组织的协同治理
既然和谐促进会是外来人口急剧增加背景下新生社会问题催生的产物，它必然具有一般意义上的社会组织不可比拟的特性，而这一新型社会组织的这些特性又反过来有利于新生社会问题的解决。根据村（社区）和谐促进会章程的解释，和谐促进会是“具有民间性、共建性、互助性、服务性特点的群众组织……是探索社会融洽机制，协调社会机体，延伸暂住人口服务、管理领域，缩小二元差别，实现平等互利，造就融洽和谐的民间协调团体”。从这一定义上不难发现，和谐促进会是一个具有特殊属性的社会组织，具有服务和管理的双重功能。为了深入地理解这一新型社会管理模式，我们可以从其领导机构、组织架构、制度建设、工作机制、关键人物、经费来源等方面去进行梳理。
（一）领导机构
随着和谐促进工作有声有色地开展，和谐促进会建设被列为慈溪基层和谐促进工程的重要项目和慈溪市基层社会管理创新重点推进项目，并得到了市、镇（街道）、村三级领导的支持。在市级层面，成立了由市委书记、市长、市委副书记、常务副市长、政法委书记任正副组长，市级有关部门主要负责人为成员的基层和谐促进工程领导小组。在工程领导小组的领导下，市委政法委被指定为创新基层和谐促进工程的牵头单位，它联合市暂住人口管理局、市民政局、各镇（街道），依托和谐促进会，实施“网格化管理，互助式服务”，并成立了由综治委主任为主任，市委政法委、市委组织部、市委宣传部、市委统战部、市民政局、市公安局、市暂住人口管理局、市人口计生局、市总工会为成员单位的村级和谐促进会建设工作指导委员会，负责基层和谐促进会的指导和协调。在镇（街道）级层面，各镇（街道）均参照市里的模式建立了相应的组织体系，成立了和谐促进工程领导小组和镇（街道）和谐促进联合会，由镇（街道）综治办为具体的组织牵头单位，负责定期研究、解决在创建基层和谐促进工程中遇到的困难和问题，对村级和谐促进会的建设进行指导和帮扶。[8]
作为社会组织，和谐促进会需要在市民政局办理社团备案登记。尽管和谐促进会被定性为基层社会组织，但这一组织具有区别于其他社会组织的特性，因为在制度设计上，创建者们考虑到了基层组织（在村里为村党支部、村委会和经济合作社；在社区为社区党支部、社区居委会、业主委员会和物业公司）的作用，规定和谐促进会必须受镇（街道）党（工）委指导，村党支部、村民委员会领导，由村（社区）支书兼任和谐促进会会长便是基层组织嵌入这一新型社会组织的一个重要体现。同时，和谐促进会需要向所在的村（社区）党支部不定期汇报工作，并在必要的时候得到村民委员会、村经济合作社在场地和经费使用方面的支持。这一制度安排决定了和谐促进会实行的是基层组织与社会组织的协同治理模式。
（二）组织架构
如前所述，坎墩街道五塘新村是村级和谐促进会的发祥地，该村和谐促进会的组织架构在全市村级和谐促进会中具有代表性。根据坎墩街道五塘新村和谐促进会章程，和谐促进会采取“自愿入会”的原则，其会员由个体会员和团体会员组成，其中，个体会员来自村干部、责任区民警、社区保安、村民代表、优秀外来务工人员、有责任心的房东；而团体会员则来自驻在地企业。[9]和谐促进会的最高权力机构是会员代表大会，由会员代表大会选举理事会作为其执行机构，执行会员代表大会的决议；理事会负责选举常务理事，选举和罢免会长、副会长和常务理事，选举和罢免秘书长、副秘书长。根据现有的制度设计，和谐促进会的任务执行单位分为两个层面运作，一是根据工作职能设立的各专门工作委员会，初始设立时包括会员组织、党团组织、维护劳动者合法权益、文化体育、社会矛盾调处、公益服务、计划生育等七个方面，2012年换届时新增出租房屋、未成年人教育引导、民族宗教等三个工作委员会；二是按辖区范围划分的片区，在片区再成立工作小组，片长由村干部担任，正副组长由有责任心的房东、辖区企业主或优秀外来务工人员、社区保安队员担任（副组长一般为外来人口），形成了村（社区）联片、片联组、组联户的“横向到边、纵向到底、直接到户、覆盖全员”的综治维稳网络和社会服务管理新格局。
（三）制度建设
作为规则的制度可以确保组织的正常运转。几乎在和谐促进会成立之初，制度设计者就考虑并重视了相关的制度建设问题。如下表所示，和谐促进会大多建立了详略不一的制度，这些制度尽管内容不尽一致，但都紧扣和谐促进会的中心工作和工作方法，可以确保和谐促进会在运行过程中方向正确、人尽其才、信息灵通、方法得当、激励有度，见表1。
表1 和谐促进会的制度建设
（四）工作机制
和谐促进会都建立了如图1所示的工作流程图，在工作流程启动时就注重发挥和谐促进员的作用，通过和谐促进员、片长、和谐促进会、综治工作室的协调，依靠街道综治工作中心、村党总支、村委会等基层组织的力量，对人口结构急剧变化情况下涌现出来的社会问题实施社会管理和服务，其内容涵盖社会管理服务大局、社会治安群防群治、社会矛盾排查化解、社情民意诉求表达、重点人员服务管理、维稳信息源头获取、突发事件应急处置、乡风文明培育营造等八个方面。
图1 和谐促进会工作流程图
借助上述规范化的工作流程，和谐促进会可以通过“横向到边、纵向到底、直接到户、覆盖全员”的“网格化管理，互助式服务”的治理模式，使传统社会管理模式下不能妥善解决的外来人口急剧增加引致的劳资矛盾、民事纠纷、威胁社会稳定等问题得到有效解决，从而满足了新生的社会需求，填补了社会管理的盲区。因为在“多网合一、一格多员”的社会管理机制下，和谐促进员采用入户发放宣传资料、召开座谈会、入户走访、户主培训、在片区内公开挂牌、发放联系卡、佩戴徽章上岗等方式，[10]可以将和谐促进会设定的扶贫济困、纠纷调解、联防联治等各项社会服务和管理工作以更加人性化的方式落到实处。
（五）关键人物
和谐促进会旨在解决外来人口大量涌入所激发的社会问题，其核心技巧在于以基层组织与社会组织协同治理的方式建立新老慈溪人之间的信任。而建立新老慈溪人彼此之间的信任需要通过一批具有特殊素质的人群来完成，这批人既要有深谙当地人情世故的本地人，又要有沟通协调亲和能力出众的外地人。从会长、常务副会长、秘书长和副秘书长的人选来源上看，和谐促进会的领导班子称得上是一个地方精英群体，他们在工作和生活中所锻炼出的品格、能力和威望使他们具备了执行和谐促进会各项工作职能的素养。例如，宗汉街道工委在《关于加快推进村级和谐促进会建设的实施意见》（宗街党〔2006〕58号）中明确建议：“团体会员的企业经理或联村领导聘任为名誉会长，村党总支副书记或村委会主任担任常务副会长，责任区民警、老党员、老干部、优秀暂住人口、企业负责人等分别担任副会长，村治保主任担任秘书长，副秘书长由优秀暂住人口、综治内勤、社区保安等担任。”这份文件还表明，作为和谐促进会领导班子助手的专门委员会主任或片组长等也来自优秀暂住人口、有责任心的房东、社区保安队员。
为了建立彼此的信任，共同解决社会难题，以和谐促进会常务副会长、正副秘书长、片组长为代表的和谐促进员是执行任务的关键人物，而普通和谐促进员也是具有特殊素质的精英群体。在农村，和谐促进员从村民小组长、社区保安、优秀房东、优秀党团员中选聘，在社区，和谐促进员从楼道长、社工或义工中招募，30—50户左右聘任2名以上和谐促进员；在企业，和谐促进员从班组长中聘任。这种人员来源结构有效地保证了和谐促进员执行和谐促进任务的能力。
因为外地人在当地的分布密度不同，不同的村或社区碰到的实际问题可能会有所差异，所以不同的村（社）对和谐促进员的工作职责的规定有不同的侧重点。根据我们所收集到的资料，和谐促进员的工作职责可以摘要如表2：
表2 和谐促进员的工作职责
除了明文规定和谐促进员的工作职责之外，和谐促进会还对和谐促进员采取规范化管理，例如实行“一书（聘任书）、一章（和谐促进会徽章）、一卡（连心卡，印有联系方式和工作职责）、一册（《和谐促进员工作手册》）”，并加强了对和谐促进员的培训和考核。
同是和谐促进会的和谐促进员，少数是专职的，例如拥有村（社区）治安主任或保安编制的常务副会长或秘书长，他们有所在镇（街道）和村发放的工资保障，而大多数和谐促进员是兼职的，不拿任何报酬。每个和谐促进员的办事风格和工作重心可能不一样，但其效果却殊途同归。在村级和谐促进会中干出了名气的吴有水和墙兴贵具有代表性。
吴有水，江西弋阳人，现任坎墩街道五塘新村和谐促进会常务副会长兼秘书长。在老家担任过多年村支书的老吴2004年来慈溪打工，在调处一起纠纷时得心应手而被五塘新村党支部书记胡华南看中，成为首家村级和谐促进会的创始人之一。他与同事们将和谐促进会的工作思路概括为“以活动促交流，以参与促管理，以服务促融合”；将和谐促进会的工作方式概括为“教化、感化、同化”；将和谐促进会的工作特点概括为“灵、熟、细”。[11]他说：“和谐促进会最重要的作用是增强了外来人员的归属感，增进了新老村民彼此的信任。”[12]
墙兴贵，贵州遵义人，现任掌起镇陈家村和谐促进会秘书长，“小墙热线”创始人。受姑公做善事益寿延年的启发，墙兴贵立志做一个“受人尊敬的人”。为了扭转贵州人在慈溪当地“蛮不讲理”的形象，他印发“有事就找墙兴贵”的名片，在贵州人和当地人的矛盾调解中逐渐建立了声望。在担任掌起镇陈家村和谐促进会常务副秘书长后，他于2006年8月创办“小墙热线”，在解决劳资纠纷、外来人口就业、就医及子女就学等方面的善举深得当地政府、企业和新老慈溪人的信赖。他说，“帮别人，自己快乐”。[13]
与吴有水、墙兴贵一样，其他和谐促进员，无论是当地村民，还是外来务工人员，他们都有一副热心肠，他们干的也许不是什么惊天动地的大事，但在日常生活和工作中却须臾不可或缺。在一份有关基层和谐促进工程典型事例和典型人物事迹的通报表彰文件中，我们看到，有十多位和谐促进员在外来人口子女义务培训、台风受灾群众安置、爆炸事故抢救、征地拆迁补偿、劳资矛盾平息、夫妻关系调和、民事纠纷处理等日常琐事的处理中无不隽永着“和为贵”的精神，他们“脚勤、口勤，注意方式方法”；“用心，设身处地考虑问题”。
（六）经费来源
和谐促进会章程规定，和谐促进会的经费来源有三项，分别为政府资助、会费、社会和个人捐赠。在实际运作过程中，根据各村财力和会员结构的不同，和谐促进会的经费来源不一。在三项经费来源中，政府资助和社会捐助占了大头。例如，慈溪市掌起镇陈家村2006年8月成立村级和谐促进会时，陈家村村委会出5万元，掌起镇出15万元，企业捐赠15万元，市政府以奖代补5万元，一共筹集了40万元的工作经费。[14]
经过多年的摸索，市、镇两级越来越以“以奖代补”的形式支持和谐促进会的工作。这一制度的雏形源自年度星级村（社区）和谐促进会创建活动，对优秀的村级和谐促进会进行奖励。例如，2008年9月，市村级和谐促进会建设工作指导委员会办公室按照年度创建目标和评估标准，对村（社区）和谐促进会进行量化评估，对优秀的和谐促进会分别给予三星级、二星级和一星级和谐促进会的通报表彰，并分别给予1.8万、0.8万、0.5万元的现金奖励。[15]
此后，市级层面建立了“以奖代补”专项基金，这一专项基金从2010年的300万元提高至2011年和2012年的450万元，[16]由市委政法委和财政局联合发文，进行基层和谐促进工程建设以奖代补考评，且规定镇（街道）按1:1配套使用。基层和谐促进工程领导小组办公室（市综治办）负责和谐促进工程建设的考评工作。在近三年的考评中，每年的考评重心有很大的变化，例如，2010年是对组织建设、队伍建设、制度建设、机制运作、载体建设、工作绩效、工作创新进行考评；2011年是对管理体制完善程度、管理工作扎实程度、管理制度健全程度、管理成效、管理创新进行考评；2012年拟对服务管理体制完善、服务管理网络畅通、服务管理功能健全、服务管理制度规范、服务管理效能、服务管理创新进行评估。从考评重心的变化可以看出，村级和谐促进会的考评工作从考察建章立制过渡到了功能完善程度的评估，从强调管理过渡到强调服务，这一方面表明和谐促进工程在慈溪逐渐走向成熟，另一方面反映出基层社会管理越来越注重服务优先的新动向。
为了促进基层和谐促进工作的积极开展，对和谐促进会的考评实际上采用的是一种竞争性机制，它不同于平均主义式的、撒胡椒面式的资金划拨，而是按照一定的标准进行梯度奖励，这有利于提高和谐促进会的工作质量和创新活力。当然，“以奖代补”办法也引入了奖金金额递增机制，对达到示范标准和优秀标准的和谐促进会的资助力度在逐年增加，例如，2010年考评细则规定：“对达到示范标准的村（社区），市里予以表彰，并奖励工作经费2万元；对考评达到良好及合格的村（社区），市里分别拨付1万元和5000元的以奖代补资金。2010年市财政设定基层和谐促进工程专项资金共计300万元，以后奖励和补助个数每年适当增加，试行一年一评。”[17]2011年考评细则规定：“对达到示范标准的村（社区），市里予以表彰，并奖励工作经费5万元；对考评达到优秀标准的村（社区），补助工作经费2万元，对运作较好的村（社区），补助工作经费0.5万元。”[18]2012年考评细则规定：“对达到示范标准的村（社区），市里予以表彰，并奖励工作经费7万元；对考评达到优秀标准的村（社区），市里予以表彰，并奖励工作经费5万元；对考评达到良好标准的村（社区），补助工作经费3万元；对考评达到积极创建标准的村（社区），补助工作经费1万元。”[19]
以奖代补资金和补助资金数额经市基层和谐促进工程领导小组审定后直接由市财政局核拨给市委政法委，再由政法委发放给镇（街道）。而镇（街道）通常会对以奖代补资金政策进行配套，例如，宗汉街道规定：“按市级有关要求，达到示范基层和谐促进工程建设的村按1:1比例配套奖励；设立示范志愿者队伍5个，总奖励金额2万元；各村和谐促进工程工作成绩显著、由村首创，得到街道党工委、办事处肯定，并在全街道推广的工作，每项奖3万元；得到上级部门肯定，并获得市级创新争优或单项创新奖的，每项奖励5万元。”[20]