二、我国政府与市场关系的历史经验
我国对政府与市场关系的认识是一个循序渐进的过程。如何处理经济发展过程中政府与市场的关系，使政府与市场在各自的领域和合理的边界内发挥作用，是新中国经济发展史中一个贯穿始终的问题。
（一）1978年改革开放之前，计划经济体制占绝对主导地位，市场几乎不起作用
如何评价新中国前30年经济建设和发展的得失？在我国已经实行市场经济的今天，有必要梳理和审视这一问题，以澄清和纠正历史虚无主义思潮在这方面造成的混乱。[16]20世纪50年代，我国经济体制由计划与市场并重逐步转向以行政管理为特征的计划经济，将市场机制逐渐从经济运行中排斥出去。这与其说是学习苏联社会主义模式的结果，不如说是当时中国的经济基础、发展要求和国际环境共同促成的结果。首先，新中国成立之初，市场调节并没有显现出其正向调节的作用。相反，私营金融业过度膨胀、城市失业问题严重、生活必需品短缺、外贸受到西方封锁等因素，使得通过价格机制调节供求关系以达到均衡的市场机制难以发挥作用。其次，国家安全的因素。新中国成立前一百多年里挨打受欺的教训、朝鲜战争爆发后严峻的国际环境以及美国对于中国安全的现实威胁，都使得新中国政府出于国家安全的考虑，不得不选择优先快速发展重工业以建立强大国防的经济政策。最后，突破“贫困陷阱”的因素。新中国成立时，面临以积贫积弱的传统农业为主的产业结构和众多的人口，虽然通过土地改革实现了“耕者有其田”，但由于人均生产资料严重匮乏，农民吃饱饭后就无剩余。要突破低收入的“贫困陷阱”，实现工业化起飞，显然靠市场的作用短期内难以实现。但是，经过二十多年的工业化建设，我国在一穷二白的经济基础上，建立起了独立、完整的工业体系和国民经济体系。
简单地说，20世纪50年代形成的计划经济体制在当时至少适应了我国追求高速工业化和建立独立工业体系的要求，在经济落后的条件下，保证了高积累和优先快速发展重工业，建立了独立的、比较完整的工业体系和基础设施，最突出的是水利建设；在经济落后和高积累情况下，除在个别非正常时期外，保证了人民的基本生活和社会安定。上述作用是市场经济体制短期内无法起到的。还应该看到，实行了几十年的计划经济体制，虽然管理水平较低，但是提高了我国政府管理经济的能力，积累了丰富的计划管理的经验和教训。这一点对于改革开放以后我国政府实行宏观经济调控、保障国民经济持续快速增长起到了一定作用。
计划经济的合理性及其优势随着经济发展而呈现出递减的趋势，特别是在战争危险降低、国际形势发生有利于我国的变化时，这种权力高度集中、剩余高度积累、运行高度紧张的体制弊病越来越突出，不利于调动各方面的积极性。这是1978年开始进行经济体制改革的大背景。
（二）1978年以来的经济体制改革从根本上说实现了社会主义计划经济向市场经济的转型
我国的经济体制改革始于1978年党的十一届三中全会。改革发展的过程，也是一个重新认识和调整政府与市场关系的过程。到党的十八届三中全会召开前，这一过程大致可以划分为两个阶段：
1.从党的十一届三中全会到十四大之前
这一时期，主要是在认识上逐步突破市场经济只存在于资本主义制度下的偏见，提出社会主义也可以搞市场经济。这在总体上是强调以政府为主配置资源，市场的地位开始逐步确立。党的十一届三中全会提出，要多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用。这表明，我党在坚持社会主义制度的前提下，开始探讨计划和市场结合的问题。1979年11月，邓小平在会见外宾时首次提出“社会主义也可以搞市场经济”，他说：“市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济。”[17]这一思路和提法，为探索发挥市场作用提供了前提。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结新中国成立以来经济建设正反两方面经验的基础上提出：“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。要大力发展社会主义的商品生产和商品交换。”[18]1982年，党的十二大进一步指出：“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性问题。”[19]这些提法已经肯定了市场调节的“辅助作用”，不再完全排斥市场经济。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，突破了把计划经济和商品经济对立起来的传统观念，明确指出：“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”[20]这在马克思主义历史上第一次提出了社会主义“商品经济”的概念。之后，随着以城市为重点的经济体制改革全面铺开，商品经济获得迅猛发展，党对计划和市场的关系又有了新的认识。“我们以前是学苏联的，搞计划经济。后来又讲计划经济为主，现在不要再讲这个了。”[21]党的十三大报告进一步指出：“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制。……总体上来说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制。”[22]其后，邓小平又发表了一系列论述，比如，“不要以为，一说计划经济就是社会主义，一说市场经济就是资本主义，不是那么回事，两者都是手段，市场也可以为社会主义服务”[23]，“计划和市场都是经济手段”[24]等。这些重要论述为我党最终确定建立社会主义市场经济体制的目标奠定了坚实的基础。
就政府与市场的关系而言，一方面是恢复了市场机制并且不断扩大调节范围，二是政府的职能从全能型向效能型转变。改革计划经济体制首先始于过去被束缚最多、危机最深的农业，家庭联产承包责任制的巨大成效和乡镇企业的异军突起改变了农村经济的微观机制。同时，在20世纪80年代突破了单一公有制和按劳分配这两个过去作为社会主义经济制度基石的理论束缚，从而为建立新型的社会主义市场经济发展道路奠定了微观经济基础。政府原有经济职能主要从两个方面逐渐消解。一是放权让利，给原有公有制经济自己活动的空间，允许非公有制经济和“三资”企业存在和发展；二是逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域，让市场机制发挥调节作用。政府越来越多地将原来由自己直接管理的领域让渡给市场。
2.从党的十四大到十八届三中全会
这一时期明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，实现了党对市场经济规律性认识的又一次突破和升华。党的十四大指出：“我国经济体制改革确定什么样的目标模式，是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这个问题的核心，是正确认识和处理计划与市场的关系。”[25]十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，强调“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化”[26]；要加快政府职能的转变，转变的根本途径是政企分开，政府的职能主要是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”[27]。党的十四届三中全会对怎样发挥市场在资源配置中的基础性作用，以及如何转变政府职能、建立宏观体系作出了具体部署。1997年党的十五大在提出“要加快国民经济市场化进程”，“进一步发挥市场对资源配置的基础性作用”的同时，重点强调了政府进行宏观调控的目标和手段体系。[28]2002年，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”，并对政府职能作了新的界定，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。[29]2007年，党的十七大对这一问题的表述是：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”[30]党的十八大明确提出，要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八届三中全会考虑各方面意见和顺应现实发展要求，提出“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，对政府和市场关系问题从理论上作出新的表述。
一方面，这是对我国社会主义市场经济内涵“质”的提升。党从一开始逐步认识到市场只是配置资源的手段，提出要发挥市场的“重要”作用，到明确提出使市场在资源配置中起“基础性作用”，进一步明晰了市场的地位和作用，对经济社会发展产生了巨大的推动作用。但是，该提法还是有一些不确定性，给政府在市场之上配置资源提供了空间，从而使人们在政府与市场关系的认识上可能发生摇摆和分歧。党的十八届三中全会提出市场起“决定性作用”，这就表明其他力量虽然可以影响和引导资源配置，但决定者还是市场，因此基本经济制度、政府职能、市场体系等方面的改革都要以此为基础。这一新要求抓住了我国经济体制改革的深层次问题，“有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象”[31]。另一方面，相应地，对政府发挥作用的要求也更加明确。政府作用和市场作用是不同的。如何发挥政府作用？它与市场作用的边界在哪里？一段时间以来，特别是在2008年世界金融危机爆发后，我国学者有着不同的见解。党的十八届三中全会科学定位，对这一问题作出了明确回应，对政府这只“有形的手”该如何伸、伸到哪里、伸多长，划定了明确的边界，即市场作用是第一性，政府作用是第二性。政府的干预和调控必须通过市场发挥作用，必须符合市场运行的客观规律，而不是直接干预微观主体的活动。同时，突出市场的“决定性”作用，并不是说管得最少的政府，就是管得最好的政府，而是管得最合适、最有效的政府，才是最好的政府，既要解决好政府“越位”问题，也要解决好政府“缺位”和“错位”等问题。[32]
（三）当前我国政府与市场关系上存在的问题
改革开放三十多年，我国市场经济改革和经济发展取得了举世瞩目的成就。然而，当前的政府改革可谓是一场“破冰之旅”，当我们步入改革的“深水区”时，发现政府与市场关系仍然有较大偏差和问题。
1.政府在与市场的关系上处于强势地位，话语权不对等
改革开放以来，我国政府职能转变取得的进展是巨大的，正是在政府角色的大转型中，释放出一个具有自我扩展潜力的市场体系。但是，相对于完善市场经济体系的客观要求，政府角色转型依然严重滞后。在全能主义国家体制背景制约下，我国赶超型的发展战略已经将政府的主导作用发挥到了极致。以GDP总量增长为目标、以资源配置的行政控制为手段、以投资和出口为主要动力、以经济运行的行政干预为主要手段的政府主导型发展模式，已经形成了强大的思维定式和僵硬的体制惯性，甚至固化为特定的利益结构。因此，通过市场竞争完全能够解决的大量社会事务仍然被政府抓牢不放，而诸多市场经济条件下的政府核心职能，如义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共事务却被不负责任地推给市场，造成了混乱局面。更值得关切的是，传统的政府主导型发展模式事实上已经形成了一种顽固的自我强化机制，即当经济发展面临挑战时，习惯性地以强化政府的资源配置功能的方式扩大行政干预。虽然这种控制和干预能够在短期内刺激经济增长并取得一定成效，但从长远看，却逆转了政府与市场关系的演变，妨碍了市场体系的成熟和政府角色的转型。政府的治理能力决定了市场作用的发挥，同时也限制了政府自身效用的发挥。
2.政府与市场边界的划定缺乏法律依据
政府与市场的边界问题，说到底就是公权力范围的问题。但是，由于我国相应的法律法规不是很健全，在确定公权力范围时较为模糊，并没有清晰的界定。随着社会的发展，地方政府逐渐意识到确定公权力范围的重要性。因此，我国的一些地方政府开始拟定“地方政府权力清单”，[33]以合理规划政府的公权力范围。值得注意的是，虽然这是一种进步，但权力清单上的内容还值得进一步商榷。
3.政府与市场边界模糊，具有不确定性
绝不能说政府与市场之间没有界限，只是这种界限很模糊，具有不确定性。因为在市场经济下，政府在处理问题时会带有“经济人”的色彩，影响政府的形象与公信力。此外，政府在处理不同问题时，会采用不同的规则来处理，导致政府的边界不确定，具有一定的延展性。当政府认为是自己的管辖范围时，可能会更改权力界限，干涉经济活动，影响市场的健康发展。
4.政府与市场的边界缺乏管理
人们对政府的依赖，导致在现实生活中，无论是政府、市场还是第三方组织，对于政府与市场的边界认识不清，关注度不高，没有及时划分边界的意识。政府在处理不同问题时，确定的边界范围不同，因此政府对于边界的管理缺乏合理性、科学性。虽然我国存在外部监管部门，但鉴于外部监管部门与政府千丝万缕的利害关系，导致一些外部监管流于形式，丧失了监管的真正意义。第三方组织并没有被并入监督体系中，也降低了对政府边界进行监管的力度。[34]