第二节
中国涉老法律援助

一、中国法律援助制度

法律援助，是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。^[1]法律援助的对象，仅限于经济困难的赡养、劳动、工伤、刑事诉讼等案件的当事人，或者被告人为盲聋哑、未成年人或可能被判处死刑的人。法律援助制度是现代国家一项重要的社会保障制度，是实现宪法规定的“法律面前人人平等原则”的重要保障。在司法实践中，很多经济困难的老弱病残幼等弱势群体没有经济能力聘请律师，导致他们在诉讼中十分被动，合法权益无法得到有效保障。法律援助制度为弱势公民提供法律指导、代理诉讼，加快了纠纷解决的进程，也促进了司法正义的实现。

中国的法律援助制度是随着中国法制建设的不断完善，特别是律师制度的发展而产生、发展的。1954年，司法部颁布《律师收费暂行办法》，其中第6条规定律师减、免费给予法律帮助的五个具体案件范围，包括生产事故赔偿、请求赡养费、抚育费、抚恤金以及经济困难当事人等。这就从立法上确定了律师的法律援助制度，是中国法律援助制度的萌芽。但总的来说，这一时期并没有出现完整的法律援助制度，因为当时中国建立法律援助制度的物质条件、法制条件和社会条件均不具备。十一届三中全会后，社会公众对民主法制建设的呼声越来越高。1981年的《律师收费试行办法》第9条规定了律师提供法律帮助减、免收费的6种情形，包括因公受伤赔偿、请求赡养抚养费、请求劳动保险金抚恤金救济金、简单咨询、经济困难当事人及特殊情况。这一时期，中国的法律援助制度逐步成形。但总体上讲，法律规定得比较原则，未制定出具体的实施细则，也没有建立起统一的管理机构和实施机构，因此没有从整体上建立起现代法制意义上的法律援助制度。

直到20世纪90年代以后，随着国民经济的迅速发展、经济体制改革的逐步深入，以及市场经济体制的确立和完善，迫切要求加强民主法治建设。社会进入迅速转轨时期，权利调整过程中各种利益纠纷增多，这成为法律援助制度建立和发展的社会条件。同时，律师素质的提高、法律服务领域的拓展，也为法律援助制度的建立和实施提供了重要契机。1993年以来，司法部确定律师工作为司法行政工作改革的突破口。《刑事诉讼法》和《律师法》修订时增加了法律援助的内容。作为律师工作的主管部门——各级司法行政机关，强调律师应为经济贫困者提供减、免费服务，积极为当事人排忧解难。近三十年来，中国法律援助制度走过了一个从提出设想、试点工作，到全国执行、逐步完善的进程。中国法律援助制度的阶段性成果是显著的，进展也是极其迅速的，对于缓和社会矛盾、维护社会正义起到了很大的作用。^[2]

二、中国涉老法律援助现状

由于法律援助制度在中国起步较晚，作为一种新制度，特别是在我们这样的发展中国家，不可避免地会出现一些问题。首先，由于法律援助机构基础建设薄弱，各部门之间协作配合的机制尚未健全、职能不清，严重阻碍了法律援助工作的顺利开展。其次，由于律师法律援助的公益性质，律师从事援助工作的热情不高。在司法实践中，律师提供法律援助大多并不主动，甚至有些律师通过法律援助中的咨询活动为自己增加案源，造成当事人对法律援助律师的不信任。最后，由于当事人对法律援助制度并不了解，产生纠纷后也不知道利用这一制度为自己寻求帮助，导致律师也无从获得援助信息，这种困境降低了双方的合作意愿，从而导致法律援助制度的社会价值减损。

法律援助制度的基本出发点，是维护弱势群体的合法权益。在中国有关法律援助的规定中，就有援助对象包括老弱病残幼等弱势群体的规定。老年人作为社会的弱势群体，一直属于法律援助的重要对象。

2005年，河北赞皇县在县政协的呼吁下，成立老年法律援助中心。短短半年时间，该中心就为老年人免费提供119次法律援助。赞皇县是国家扶贫开发工作重点县，60岁以上的老人23894人，占总人口的10％。由于社会还不富裕，过早进入老龄社会，老年人的权益、生活不能得到充分的保障，特别是在农村，不敬老爱老的现象时有发生。该县政协通过深入调查，提出了《尊老爱幼 发扬中华民族的美德 保护老年人合法权益》的提案。这份提案通过县政府交办后，县民政局、老龄办聘请了社会上的知名律师，在民政局设立了老年法律援助中心，免费为老年人提供写诉状、调查取证、代理出庭等法律服务。县民政局和老龄办还协调有关司法部门，检查、督促有关侵犯老年人合法权益案件的办理。^[3]

2008年7月16日，辽阳市首家区属老年法律援助中心在文圣区正式挂牌。家住文圣区的60岁以上的老年人遇到侵权等问题可享受该中心提供的免费法律咨询服务。辽阳市有老年人26.8万人，是辽宁省老龄化程度高、发展速度快的地区之一。随着老年人口数量的不断增加，老年人侵权纠纷和涉老案件也日益增多。文圣区以区属老年人法律援助中心为核心，在全区街道、社区（村）建立老年法律援助所、站，形成老年人法律维权网络体系，无偿为该区4万余老人提供法律咨询服务，并对低保、特困、残疾等老年人减收或免收代理费。^[4]

2009年，山东沂源县法律援助中心已设立13个乡镇法律援助联络站，在626个村设立了法律援助联络点，还在县老龄委设立了专门向老年人提供法律援助服务的“沂源县老年人法律援助站”，累计向老年人发放“法律援助爱心直通卡”8000余张，使更多的老年人享受到了政府提供的便捷法律援助。自2000年成立以来，法律援助中心共办理涉及赡养、继承、婚姻、虐待等老年人法律援助案件460余件，义务调处各类家庭矛盾纠纷720余起，有力地维护了老年人合法权益，促进了家庭和睦和社会稳定。^[5]

然而，中国法律援助制度还不够健全，老年人的法律援助工作与现实需要还存在较大差距。据统计，1999年，中国基本进入老龄化社会。2011年公布的第六次人口普查资料显示，中国0至14岁人口占总人口比重16.60％，比2000年人口普查时下降6.29％，而60岁以上人口占总人口比重13.26％，比2000年人口普查时上升6.29％。2012年，中国60岁以上人口1.94亿，占全国总人口13.54亿的14.3％。2014年，中国老年人口数量已经达到2.12亿。根据预测，2050年，中国老年人口将达到4.8亿，几乎占全球老年人口的1/4，是世界上老年人口最多的国家。同时，从21世纪中叶到21世纪末，中国人口老龄化水平可能将一直维持在30％以上的重度老龄化平台期。也就是说，整个21世纪，人口老龄化始终是中国的基本国情。随着社会的变革，“空巢老人”问题也成为一个不容忽视的社会问题。毫无疑问，为适应人口老龄化的严峻形势，尤其是家庭养老功能减退、养老社会化增强的趋势，国家已经开始采取积极应对老龄化的基本国策和实施老龄事业的战略规划，健全和完善家庭保护、社会保险、社会养老服务、社会救助、社会优待、宜居环境以及相关配套立法和地方立法，构建中国特色的老年人权益保障法律制度体系。

为此，司法援助方面的老年人权益保护也取得了较大进展。2015年4月21日，司法部、全国老龄办印发《通知》，对深入开展老年人法律服务和法律援助工作作出全面部署。《通知》要求各级司法行政机关在当今形势下，积极适应老龄事业发展的新需求，不断拓宽老年人法律服务和法律援助的覆盖面。要做好老年人法律服务和法律援助工作，结合各地区的实际情况，组织动员相关从业人员从各个细小问题的症结点入手。《通知》号召组织引导广大律师事务所、公证处、基层法律服务所、法律援助机构及人员参与涉及老年人合法权益的诉讼、调解、仲裁和法律咨询等活动，解决老年人最关心、最直接、最现实的法律问题，并着重强调关注高龄、空巢、失独、失能、半失能、失智及经济困难老年人的法律需求。

2012年12月，《老年人权益保障法》修订，在原第39条规定老年人因经济困难有权获得司法救济与法律援助的基础上，又在第55条中特别增加规定：“鼓励律师事务所、公证处、基层法律服务所和其他法律服务机构为经济困难的老年人提供免费或者优惠服务。”《通知》的发布，无疑对该条文的具体应用形成最有效的政策指引。

为将《通知》精神贯彻下去，各地维护老年人合法权益的法律援助实践正如火如荼地展开。山东省济南市148协调指挥中心积极打造“12348法律服务热线”，全年免费接听解答老年人的法律咨询，成为提供法律咨询、法律援助的民生热线，为老年人提供每天在家“听得见”的法律服务。为做好老年人法律服务工作，中心与“12345市民服务热线”联动对接，开通了济南市普法维权热线，安排有专长、有经验、有耐心、善沟通的工作人员为老年人提供优质高效、方便快捷的法律咨询服务。年均接听老年人电话咨询20000余个，接待老年人来访1000余人次，为老年人提供上门服务130余次，协调解决涉及老年人矛盾纠纷500余件，职能部门受理老年人法律援助案件700余件，深受老年群体的欢迎和好评。

江苏省苏州市老年人法律服务机制按照“3+X”模式运行，突出法律咨询、法律服务、矛盾调解三大核心要素，同时整合公证、律师、法律援助、基层法律服务等资源，形成老年人法律服务的综合优势。苏州市老年法律服务中心将每月的18日定为“老年法律服务日”，根据法律咨询、法律服务、矛盾调解等不同主题，由律师、公证员等法律服务工作者在固定场所开展老年人法律咨询服务、老年人法律知识宣传普及，提供“一站式”法律服务。不仅如此，苏州市政府还下发了《苏州市政府向社会购买服务实施意见》，将养老服务法律咨询等公共法律服务项目列入政府购买服务指导目录，这意味着苏州养老服务法律咨询等老年人法律服务将由政府财政保障。

在完善工作机制、财政保障的同时，一张覆盖苏州全市的维护老年人合法权益的法律服务工作网络已经形成，并且越来越高效。目前，农村、社区便民法律服务站建设趋于完善，各村、社区都有自己的法律顾问，极大地方便了老年群体；依托律师行业“阳光法务”活动，市律师法律服务志愿团多次开展老年人专项法律服务活动；不断扩大老年人法律援助覆盖面，将赡养纠纷、继承等老年人常见的法律问题列为援助事项；努力提升老年人公证服务质量，对老年人实行公证费用减免政策，积极开展预约服务和上门服务等，老年人成为苏州公证惠民承诺的最大受益体。^[6]