四、重点举措：“主”字型治理具体实践

（一）以大格局谋划推进

1．顶层设计“一盘棋”，统一标准规范

基层治理面对着最广大的群体、最复杂的矛盾、最具体的问题，推动基层治理工作标准化，能够将纷繁复杂的基层治理工作简化为指导性强、操作性强、可量化考核的指标体系。衢州市提出打造中国基层治理最优城市，如何推进真正落地见效？衢州市委提出：“就是要标准化、规范化、制度化，有标准才能成规范，有规范才能成制度，有制度才能成体系。”衢州市委七届四次全会提出了“1433”发展战略体系的顶层设计，将基层治理作为三大战略任务之一，提出要坚持大党建统领大联动治理，真正实现党建、治理“一张皮”。市委七届六次全会再次将“党建统领＋基层治理＋乡村振兴大花园建设”作为主要任务，提出党建统领就是“三民工程”的升级版，基层治理就是“枫桥经验”的升级版，乡村振兴大花园建设就是“千万工程”的升级版，党建治理大花园就是“三个升级版”的融合版、集成版、创新版，以“一盘棋”的顶层设计和标准化、规范化的执行要求，谋划推进“一体化”的市域基层治理。

一是深化基层党建标准化建设。以被列为全国城市基层党建示范市为契机，制定出台组团联村（社）服务、网格党支部（党小组）建设、党员“1＋N”联户等10个规范性文件，形成了一揽子的配套制度体系。

二是深化村（社）网格标准化建设。以网格划分、一长三员、组团联村（社）、网格支部、党员联户、考核考评等“六个规范化建设”为抓手，推动村（社）网格建设标准化、规范化落实落地。积极开展网格服务管理立法工作，以法规形式进一步规范网格运行。

三是深化政务服务标准化建设。建立健全“最多跑一次”政务服务标准体系，制定出台涵盖现场服务、网上服务、咨询服务、技术支撑、数据共享等方面可复制推广的高质量地方标准，以标准化固化改革成果。

四是深化乡镇（街道）“基层治理四平台”标准化建设。突出综合信息指挥室中枢作用，统筹协调指挥综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性平台，以及区域内各条块的管理服务力量，提升平台整体运行效能。

五是深化乡村综治中心标准化建设。推进“雪亮工程”建设及其在乡村治理中的实战应用，推广“村情通＋全科网格”模式，加强“智慧乡村”建设，推动“最多跑一次”改革向乡村延伸。

六是制定基层治理社会评价标准化体系，探索完善治理绩效群众考评机制。

2．工作落实“一把手”，强势攻坚推进

衢州市委把基层治理纳入市委三大战略之一，先后以七届四次、七届六次两次市委全会进行部署推进。市委每月召开一次市、县两级书记必须参加的现场推进会，市大督考办和基层治理专班每月不少于两次滚动进行常态暗访督查和阶段性检查，推进市域基层治理不断走向深入。突出基层治理工作是“书记工程”“一把手工程”导向，市县乡村四级书记亲力亲为、亲自推动，以上率下、层层带动。大力实施县（市、区）委书记“五个坚持”制度（坚持作为一把手工程、每月专题研究、每季互看互学、每半年向市委专题汇报、每年带头领建一个党建示范带示范区），乡镇（街道）党（工）委书记“五个必须”制度（必须作为书记领办项目、挂联一个后进村社党组织、每月一次主题研判会、每季一次网格党组织活动、每年走遍所有网格），村党组织书记“五个带头”制度（带头学管用、每月召开网格长及专职网格员例会、抓好村企结对和重点项目、深入网格、遵纪守法阳光履职），构建县（市、区）委抓乡促村“三个五”责任体系。同时，进一步细化、量化各级党组织书记抓基层党建任务、问题、责任“三张清单”，落实党建工作月度主题研判制度和领办党建项目制度、抓基层党建工作述职评议制度，层层夯实县、乡、村三级书记基层治理“第一责任人”责任。市委七届六次全体扩大会议上，再次聚焦对照打造基层治理“三个升级版”的要求，系统提出了“十问”。

一问县（市、区）委书记：①抓好党建最大政绩真正理解了没有？党建“三个用来”真正用了没有？②“3752”真正理解了没有？工作机制真正健全了没有？③借势借力了没有？一级为一级担当了没有？

二问乡镇（街道）书记：①项目和重点工作推进了没有？②市县下沉力量统起来了没有？③村支部书记选优配强了没有？

三问村（社）书记：①担任村支书的目的搞清楚了没有？②村两委班子和党员队伍带好了没有？③“三治融合”推进了没有？

四问市、县部门：①主动参与了没有？②下沉下放到位了没有？③精准服务、真心服务了没有？

五问联村组团：①联村组团长的“承包地”耕好了没有？②联村组团的党建抓实了没有？③组团联村作用发挥了没有？

六问村（社）网格：①网格长的“责任田”种好了没有？②“一长三员”“四力”共用了没有？③网格的作用发挥了没有？

七问党员干部：①先锋模范作用发挥了没有？②联户联到位了没有？③纪律底线守牢了没有？

八问广大群众：①责任义务尽到了没有？②诉求表达讲道理了没有？③村里的事情主动参与了没有？

九问各级督考：①该统的统起来了没有？②该督的督准了没有？③该考的考实了没有？

十问市、县、乡、村四级联动：①各级贯通了没有？②问题分类处置到位了没有？③“周二无会日”做实了没有？

以有针对性的问题导向、以严格严肃的跟踪问效，夯实各级“一把手”的责任，一级抓一级、层层抓落实，推进基层治理做实做细做深做优。

3．奖惩并举、电视问政“一条鞭”，问责问效、公开讲评激励倒逼

衢州市以鲜明的导向激励先进、鞭策后进，营造大抓落实、奋勇争先的工作氛围。每次开会都要公开表扬一批、批评一批，落实问题导向、结果导向。特别是市委七届六次全会，以视频会议的形式把全会开到所有村（社）网格，全市共6万人参加，大会上隆重表扬了一批优秀组团联村团长、团员、网格员、网格指导员和联户党员以及其他优秀乡村干部、涉农部门干部、涉农企业家代表；对18个典型示范村给予重奖，每个村100万元，并以“十问”深入剖析问题，警示不作为和工作落后者，获得了广大干部群众的好评，取得了良好的社会效果。充分发挥电视问政节目在基层治理中的助推作用，通过全市联动构建问政体系、全媒体联动放大问政效应、全部门联动破解问政难题。2018年7月以来，衢州市以电视问政栏目《请人民阅卷》为抓手，聚焦群众关注的热点难点问题，完善新闻督查工作机制，推动形成集媒体曝光、典型剖析、专家点评、督查问责、跟踪整改、群众评判等为一体的“电视问政闭环”，倒逼市县机关进一步改进作风、推进工作，回应了社会关切，引导了社会预期。目前，市级电视问政节目已举办十多期，节目聚焦农房体系构建、中国营商环境最优城市打造、创建全国文明城市、党建治理大花园等重点、难点、热点问题，包括市、县（市、区）部门领导、乡镇（街道）党政主职、村（社）党支部书记等400多名干部上台接受问政，聚焦议题170余个，推动整改650余个问题。各县（市、区）也普遍采取电视问政形式，推动基层治理向纵深推进。

（二）以大党建提供保障

1．通过“三个三”基层党建工程，加强政治组织保障

衢州推进基层治理现代化，最核心的是坚持“党建统领活的灵魂、一根红线贯穿始终”，发挥党组织在加强治理中的核心作用，以“三个三”基层党建工程推进治理体制完善；以制度建设强健基层党组织的组织力、执行力、战斗力，深化基层党组织在基层治理中的领导作用和党员的先锋模范作用，落实政治引领，保证基层治理的政治方向，实现党建治理“一张皮”。全市上下形成共识：“三个三”是党建统领基层治理的政治组织保证体系，只有把“三个三”做实了，基层治理战略任务才能真正落地见效。

2．通过“三红”载体，彰显党建统领

“红色物业联盟”是衢州为破解城市小区治理难题而创造的一种社区治理新模式。该市针对城市小区管理特别是物业管理难题，探索“网格支部＋业主委员会＋物业公司＋业主＋各类社会组织”的“党建＋”小区治理方式，通称为“红色物业联盟”。该模式的核心是把党员所在社区党组织和机关党组织双向打通，实行双报到、双认领，从缴纳物业费、治“十二乱”入手，建立干部八小时以外的记录信用平台，重点做好“建、联、共”三方面工作。“建”，就是有小区物业公司的依托物业公司，实现党组织全覆盖；没有物业公司的，通过成立党支部、设立党小组、组建联合党支部、临时党支部、流动党支部，选派第一书记、下派党建指导员等方式开展工作，承担起小区日常治理的牵头责任。“联”，就是市县领导每人联系一个社区和一个小区，每位机关干部带头做到“三个主动”“十二个不”。“共”，就是做大做强街道“大工委”、社区“大党委”和物业“大联盟”，推动街道、社区、网格与驻社区单位、两新组织互助、互联、互动，落实共建、共治、共享。共建就是市、县两级每个机关、党组织与一个小区开展结对共建；共治就是以党建引领小区居民按照居民公约依法有序参与多元协商、民主议事，参与小区治理；共享就是发挥小区居民主体作用，推动人人成为文明城市的参与者、创建者和享受者。到目前，小区物业费难收问题得到全面解决，小区环境发生明显变化，在全国文明城市创建暗访督查中受到好评，被赞为“城市社区管理中的枫桥经验”。

“红色网格联队”是衢州抓“网格化管理、组团式服务”有别于其他地方的特色之处。该市的特点是，不仅仅满足于在村（社）网格中配备“一长三员”，只专注于发挥专职网格员的作用，而是真正把村（社）网格作为基层治理的基本工作单元来打造。衢州的村（社）网格，全面实现了“网格支部全覆盖”，统一按“五个一”制度常态开展工作；全面实现了“党员联户全覆盖”，每个党员按照“五上门”要求开展联户服务群众活动；全面实现了“一长三员全覆盖”，形成了网格支部引领下，网格长负总责、一支网格工作队伍在战斗的工作格局。在每一个网格中，有组团联村（社）的驻村（社）组团成员，有“两委”联格的村（社）班子成员，有网格中的党员等。网格长由村（社）“两委”成员担任，专职网格员由村“两委”成员或优秀党员群众骨干担任，没有担任网格长或专职网格员的村“两委”成员全部担任兼职网格员，网格指导员由乡镇（街道）或市、县部门下派到联村（社）组团的干部担任。在衢州，每个网格都形成了一支以“组团联村（社）成员＋入格村（居）‘两委’成员＋网格‘一长三员’＋联户党员＋村（居）民代表＋村（居）民＋小组长＋乡贤＋N”为主体的网格治理队伍。这些人员按照市委“平时为掌、战时为拳”的工作机制开展工作，平时“一长三员”按照要求履行网格职责；每周的“周二无会日”联村（社）组团成员＋村“两委”＋一长三员要集中力量在村（社）网格开展工作；遇到重难点工作，全体人员集中按照工作需要进入战斗状态，真正把网格打造成坚强的战斗堡垒。

“红色平台连线”是衢州平台化智能化支撑基层治理的统称，取意于党建统领基层治理，该市高度重视融合“党建＋”和“智慧＋”，建成了具有全国标杆意义的“雪亮工程”。依托基层治理“四平台”、全科网格、“村情通＋全民网格”等平台载体，借助“雪亮工程”“城市数据大脑”等技术支撑，搭建信息集成平台和联动指挥平台，形成了“市、县大联动中心＋乡镇（街道）综合信息指挥室＋四个平台＋全科网格＋村情通式智能手持移动终端”等纵向贯通的技术链条，初步实现了党建统领基层治理工作线上线下、制度技术、网络网格的系统集成、整体联动，体制内上下打通、条块打通，构建起线上线下联动平台，形成“王”字型基层治理运行机制。特别是“村情通”手持移动终端，在广大党员的带领下，全市已有70万以上的群众开通或安装了“村情通”式微信公众号或APP，群众一机在手，既可通过“随手拍”爆料、村民信箱发声等参与村（居）务管理，又可通过移动“掌上办”享受申办事项服务。这条纵横贯通、政民互通、党群联通的“连线”，既是基层治理感知社情民意和风险隐患的情报线，更是党委政府联系、服务群众的生命线。

3．通过党建“三个用来”，落实党建治理“一张皮”

衢州市主政者提出：“党建是用来统领基层各项工作的；党建是用来为中心工作服务的，特别是用来克难攻坚的；党建是用来充分体现党组织战斗堡垒作用、充分发挥党员干部先锋模范作用的。”衢州坚持党建“三个用来”，充分发挥集中力量办大事、服务为民办小事的政治优势，使各级党组织成为基层社会治理的“领头雁”和坚强堡垒，不断凝聚起基层社会治理的强大合力。

目前，“主”字型治理体系已在衢州全域重重落地，基本形成统一的规范模式，并在农房风貌整治提升、全域土地综合整治、小区物业管理、文明城市创建、土地征迁项目攻坚、基层社会平安稳定等工作中得到了实战应用，发挥出了攻坚克难的体系机制优势，一批历史遗留问题得到解决，一批制约农村发展的热点、难点、堵点问题被撕开破解，一批重大项目得到顺利推进，彰显了党建“三个用来”的重要作用。

（三）以大共建打造基层治理新格局

1．大力搭建群众共建共治平台

全力推进村规民约（居民公约）的修订执行，在全省率先启动全面修订村规民约、社区公约工作，全市所有行政村（社）完成“升级版”村规民约、社区公约文本的制订修订工作，实现了全覆盖、村村有目标，保证了村（居）民参与村（居）务有规可依、有章可循，推进了基层自治进一步规范和深化。

加快推进社会诚信体系建设。在全市农村、社区推出具有衢州特色的个人信用积分“信安分”制度，把失礼、失信行为纳入积分管理，健全守信激励机制，营造“诚实守信、自律互信”的社会氛围；打造具有衢州特色的金融服务信用信息共享平台，打通政府、金融机构、企业信息壁垒，实现“政银企”三方信息互通；开展政府诚信评估，加强政务诚信建设，发挥政府示范作用；围绕示范评审指标开展定期评议，扎实推进创建工作。

2．大力推广“村情通＋全民网格”治理模式

衢州龙游县东华街道张王村以前是远近闻名的“上访村”“混乱村”，干部和群众严重对立。村支书袁平华上任后，认为问题的根本原因是信息的不对称，导致老百姓不知情、不参与。随后，他开发了手机应用软件“村情通”，把村里大大小小的事情都装进去，就好比是一个线上的“行政服务中心”。如今的张王村，干群和谐、村庄和美、村民和睦，完成了从“基层组织软弱涣散村”到“全省社会治安综合治理先进集体”的华丽转身。

目前衢州市研究制定了“村情通”式智能平台建设共性标准，全面推广应用“村情通”式智能应用平台，打通基层治理“最后一米”，广泛动员群众参与村级事务管理、享受常办事项服务。如柯城区“点点通”、衢江区“钉格通”、江山市“一家亲”、常山县“平台通”、开化县“三民工程E掌通”等“村情通”式智能应用平台已全部上线运行，全市共有近70万群众关注、加入并参与其中，家庭覆盖率达到80%以上。实现了村村通、户户联、人人用，95%的事项实现了在村内解决，农村群众常办事项实现了“指尖办理”，真正打通了基层治理“最后一米”，让一米阳光照亮和温暖千家万户。

3．大力推进“最多跑一次”改革向基层延伸

以基层需求为导向，除涉及公共安全、跨行政区域、需要进行县级政府统筹等事项予以保留外，其他事项能放则放，下沉一级，提升乡镇综合服务功能。因地制宜开展乡村便民服务大厅的升级改造，优化大厅布局，提升大厅功能，提高群众的办事体验。推进基层“一窗受理，集成服务”，乡村便民服务采取“乡村两级综合受理、县级后台分类审批、乡村两级统一出件”的政务服务和公共服务新模式，实现基层审批服务“最多跑一次”。加快推进乡镇（街道）“无差别全科受理”，梳理形成162项乡镇（街道）层面受办的事项清单，建立全程代办机制，充分发挥乡村干部和网格员的咨询代办服务作用，让数据多跑路、让群众少跑腿，通过窗口下移前置、网格员代跑代办，真正让老百姓办事最多跑一次、跑也不出村，用事实、用结果来让老百姓共享改革的红利。

（四）以大数据应用开启基层智慧治理

互联网时代的基层治理，必须强化互联网思维、弘扬互联网精神，在统筹整合联动、跨界打通融合、扁平一体高效上下功夫。衢州通过“制度设计＋技术支撑”，以“雪亮工程”示范城市建设为契机，以信息化、智能化建设为方向，积极打造互联网信息化平台工具，实行线上线下相结合，着力实施智慧治理。

1．建成了具有全国标杆意义的“雪亮工程”

2016年，衢州市被确定为全国首批“雪亮工程”示范城市，市委、市政府高度重视，把“雪亮工程”作为智慧城市的先行工程来抓，按照“三个最优”（顶层设计、技术路径、平台应用）的标准，坚持大党建统领、大融合推进、大数据应用，引入“城市数据大脑”，提升“雪亮工程”信息化、智能化、集成化水平。成果已初步在重点人员管控、城市管理智能分析、公安机关侦办案件、失踪人员查找、不文明行为锁定等相关领域得到初步应用，取得了显著成效。

衢州市的“雪亮工程”主要是实现了三个上升：一是从政法委上升到党委；二是从单纯的平安治理上升到基层治理；三是从单一工程项目上升到智慧治理的体系架构。目前，“雪亮工程”已覆盖城乡所有重点公共区域、重点行业领域，并全部实现联网。同时，对全市50多个部门的数据进行了梳理汇集，视频共享平台联网汇聚视频5万多部，城市数据大脑归集数据800多亿条，开发完成了综治十大应用和公安六大应用模块，相关功能在实战中不断得到检验，为社会治理提供了全新的功能支撑。

2．形成了市、县、乡、村、格五级贯通的联动平台

衢州市依托“基层治理四平台”、全科网格、“村情通＋全民网格”等平台载体，借助“雪亮工程”“城市数据大脑2.0”等技术支撑优势，搭建视频共享平台、全域感知平台、基层治理平台、指挥调度平台，形成了“市、县大联动中心＋乡镇综合信息指挥室＋四个平台＋全科网格＋村情通式智能手持移动终端”一个技术链条，构建起线上线下联动平台，有力推进了体制内上下打通、条块打通，实施智慧应用大联动，形成“王”字型基层治理运行机制，让大联动治理真正“联”到位、“动”起来。

3．开启了基层治理的智能化应用

衢州市与阿里集团共建的“城市数据大脑2.0”被列为国家发改委“互联网＋”、人工智能创新发展和数字经济试点重大工程支持项目。2018年9月，衢州市又与阿里共同建立了中国基层治理数字化研究院。“城市数据大脑2.0”已成为衢州基层治理的技术中枢，通过它整合处理全社会数据资源，实现共建共治共享，推动治理体系和治理能力现代化。“雪亮工程”上线以来，依托城市数据大脑，已协助侦破交通事故逃逸案件96起，直接破获侵财案件36起，抓获公安部网上逃犯31名，成功查找走失老人5次，捣毁一个涉及14名传销人员的传销窝点，数据分析出全市疑似吸毒人员36700余人和疑似出租房58900余户，智能抓拍不文明现象近万次，大大提高了办案和相关目标发现能力。

（五）以大组团撬动基层治理全局

1．创造专班工作机制，实现基层治理工作高效运行

针对现行传统政府运作模式中，战略规划各自为规、生产力布局各自为阵、资源配置各自为营、部门力量各自为战，以及所表现出的资源配置散、部门力量散、职能配置散、权力制约散“四个散”的现状，衢州市推行专班工作制，不减机构，不增编制，以最小的成本、最小的代价、最小的阻力达到职能整合、运转顺畅的目的。

（1）专班工作制的组织架构

工作专班在市委、市政府领导下，根据工作任务需要组建，由领导小组（协调小组）和推进实施机构（推进办）组成。领导小组（协调小组）一般由市四套班子领导牵头或担任组长，相关部门单位主要负责人为成员。推进实施机构（推进办）是专班推进工作落实的主体，采取专兼结合、实体运作方式开展相应专项工作，主要包括三大统筹办和其他专项工作推进办。其中大项目统筹办、大财政金融办和大监管服务办三大统筹办由市委、市政府牵头，负责做好顶层设计、制定制度规则、提供后勤保障。其他专项工作推进办主要围绕市委战略体系中的重大专项任务“因事而设”，任务完成后经市委、市政府研究同意后撤销或根据工作重点任务的变化进行相应调整。同时，还根据工作需要设立综合服务保障小组，承担督查、干部考核考评、城市形象宣传、后勤服务保障等职能的综合服务职能，为专班制推动战略落地提供全面支撑和保障。

（2）专班工作制的人员选配

推进办可根据需要，采取集中办公和不固定集中办公两种方式开展工作，集中办公的推进办可分为常驻集中办公和柔性集中办公。常驻集中办公工作人员原则上与原单位工作脱钩，确保将主要精力集中在推进办工作；柔性集中办公工作人员要根据工作需要，承担推进办工作中的相应任务，统筹安排时间参与推进办工作。专班推进办主任一般由牵头部门主要负责人担任，并选配一名专职副主任，实行专班日常工作专职副主任负责制。专职副主任和集中办公人员由市委组织部统一选配，打破部门和等级壁垒。

专班工作制不仅仅是一个有效的工作机制，更是一种跨界打通、资源整合的思维方式。专班工作制在不改变原有机构设置和人员隶属关系的前提下，统筹党委、政府、人大、政协资源力量，打破部门间和上下级壁垒，为每位市领导开展专项工作提供“全套的部门服务”，为市委、市政府战略落地提供精准的路径依托。

2．全市统一设立“周二无会日”，确保“三联”工程落到实处

每周周二这一天，衢州全市、县、乡、村不安排各类会议和各类检查考核活动，各部门、乡镇（街道）除必要的值班、窗口人员外，各服务团团员在团长的带领下，全部深入挂联村（社）开展服务工作。“周二无会日”实行“五个集中”，即集中服务、集中检查、集中议事、集中调处、集中攻坚。这一天首先是“组团联村日”，也是“网格支部活动日”“民情沟通日”“乡贤议事日”“中心工作克难攻坚日”，以及市领导“六个一”联系日。市、县两级督考办、组织部要进行随机抽查，结果公开通报、考核计分。“周二无会日”作为走好群众路线的工作制度、基层治理的有效抓手、干部作风的硬性考验，在不断强化纪律刚性的过程中得到全面落实，形成了“不叫就到，主动报到，常态长效”服务基层机制。

衢州市的“周二无会日”，实际上也不是简单的“不开会”，而是把会开得更活，开到基层一线、开到田间地头、开到网格支部、开到党员群众家里，让“会议”更接地气，变高高在上的坐而论道为实实在在的抓基层、抓落实。

为了做实组团联村工作，让“周二无会日”更接地气，衢州市要求各级必须选派农村工作经验丰富的中层以上干部参与组团联村工作，并全面组织开展市、县、乡、村四级组团联村大培训。通过“组团联村”专题培训班、村书记论剑大比武、网格活力大比拼、党员联户大练兵，已累计培训各级组团联村干部4300余人。目前，衢州市、县、乡三级共有8891名干部组成1646个联村（社）服务团，全覆盖进村入社开展服务；9049名村“两委”干部全部入格服务，73624名党员参加“周二无会日”等时间的联户服务。截至2019年6月，通过“三联”服务，共计调解矛盾纠纷45283起（2019年18801起），化解信访积案2102件（2019年982件），有效推进工作项目2735个，摸排涉黑涉恶线索657条（2019年514条），入户走访890843户（2019年555489户），代办事项167621件（2019年72903件）。