第6章 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用

所谓政府和市场的关系，其要义就是在资源配置中市场起决定性作用，还是政府起决定性作用的问题。我国经济体制改革和对外开放，始终是围绕着正确认识与处理政府和市场的关系这一核心问题展开的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，要健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系。

一、市场在资源配置中的决定作用

所有经济活动最根本的问题，就是如何有效地配置资源。一般来说，资源配置有两种主要方式，一个是市场，一个是计划。市场决定性作用就是让价值规律、竞争和供求规律在资源配置中起决定性作用。市场决定资源配置的优势在于，作为市场经济基本规律的价值规律，具有通过市场交换形成分工和协作的社会生产的机制，通过市场竞争激励先进、鞭笞落后的优胜劣汰机制，通过市场价格自动调节供给和需求的机制，从而可以引导资源配置实现以较少投入取得最大产出的要求。

市场经济下的资源配置是竞争状态下的配置，具体表现在：第一，当资源所有者把其所有的资源例如资本和劳动配置于某个行业或产业时，就存在着事实上的优胜劣汰。于是，创新和品牌塑造就成了每个企业的自觉行动。马克思论述过超额剩余价值或超额回报的形成。某一企业由于率先创新而获得超额回报，这种超额回报随着其他企业的跟进而迅速地平均化，于是又有了新的创新。市场经济下企业更多地追求自己的回报相对地高于别的企业，“相对”得多比“绝对”得多更为重要，这个过程就像军备竞赛一样永远不会完结。第二，试图吸引各种生产要素的国家和地区同样处于竞争状态，他们必须提供好的社会人文环境，以使资本和人才最大限度地发挥作用。环境与吸引资本和人才的关系具有马太效应。

市场在资源配置中的决定性作用的条件包括：第一，要有合格的市场主体。合格的市场主体是市场经济的微观基础，也是市场在资源配置中起决定作用的主角和载体。第二，市场是充分竞争的。市场在资源配置中起决定作用以充分竞争作为基础条件。第三，健全的法律体系和完善的制度安排。健全的法律体系和完善的制度安排是使市场在资源配置中起决定作用的制度条件。第四，法律制度必须得到最有效的执行，也就是说要有法必依、执法必严、违法必究。在市场经济条件下，法律和制度仅仅是提供了一套市场参与者共同遵守的规则体系，但市场主体事实上具有潜在的违规的动机，他们为了追求自身利益最大化，总是要想方设法规避法律和制度的约束，从而存在扰乱市场秩序的潜在风险，降低市场配置资源的效率。第五，有一套完备的可验证的社会信用体系。市场经济是一种信用经济，要使市场在资源配置中起决定作用，一套完备的可验证的社会信用和社会征信体系是重要基石，否则市场必然陷入混乱和失灵。第六，市场机制能够无障碍发挥作用。在市场经济条件下，资源配置即市场主体获取各自所需要的商品、生产要素及各类信息的途径是市场，这就需要一个完善的市场机制能够无障碍地发挥积极调节作用。第七，健全完善的市场体系。在市场经济条件下，发挥市场在资源配置中的决定作用，必须要有一个健全完善的市场体系，完善的市场体系不仅是市场机制功能充分发挥的基础，也是实现资源市场配置的平台和保证。第八，市场在资源配置中的决定作用以短期有效和局部有效为条件。在市场经济条件下，生产者是独立的经济活动主体，分散决策是决策的基本特征，生产什么、生产多少、如何生产都是市场主体根据市场信号独立作出反应，而不是相同或相近的生产者合谋以后再集体作出反应。

二、社会主义市场经济条件下政府职能的发挥

党的十八届五中全会提出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。对于在社会主义市场经济条件下，政府到底要履行什么职能，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作了表述：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”对这一表述，也可以进一步概括为“宏观调控、公共服务、市场监管、保障公平”十六个字，其主要任务就是搞好公共服务、弥补市场失灵。在上述认识的基础上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于在新一轮改革中如何进一步转变政府职能提出了具体要求，概括起来就是“三个一律”和“五个加强”。

所谓“三个一律”，是削弱政府职能方面的要求，包括：第一，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。第二，全面正确履行政府职能。最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。第三，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。所谓“五个加强”，是强化政府职能方面的要求，包括加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

建立健全宏观调控体系，正确发挥宏观调控的作用，既是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，也是切实转变政府职能、深化行政体制改革的内在要求。对于社会主义市场经济条件下的国家宏观调控，我们应进一步明确以下几点：第一，宏观调控是市场经济的应有之义，是“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，不是可有可无、时有时无的政府行为。第二，宏观调控是市场经济体制的特定概念，而不是任意体制的特定概念；是政府的特定行为，而不是政府的任意行为。这个“特定”，就是市场要在资源配置中起决定性作用。因此判断是否是规范的政府宏观调控行为，主要看是否能保证市场在资源配置中有效地发挥决定性作用。第三，在一般情况下，规范的宏观调控要做到以下三个为主。一是在调控任务上要以经济总量和重大结构为主，而不能以微观经济活动为主；二是在调控手段上要以间接手段或经济手段为主，而不能以直接手段或行政手段为主；三是在方式上要以公共服务或弥补市场缺陷为主，而不能以配置资源或项目审批为主。当然以上只是讲在一般情况下，而在实际中也并不是绝对的。如果出现特殊情况，也不排斥对一些微观经济活动进行适当干预，必要时也可以适当运用一些强制的行政手段，包括保留一定的审批权限。

更好发挥政府作用，必须解决以往存在的政府职能“错位”“越位”和“缺位”现象。具体来说：第一，政府要弱化微观方面的管理职能，进一步放权给市场，积极提升市场的效率，积极打造服务型政府。应在坚持市场化过程中完成政府职能转变，提高执政效率。第二，政府要强化规范市场秩序和市场监管，规范中介组织的发展，建立社会信用体系，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假贩假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场秩序。第三，政府要加大社会管理和服务，如完善基础设施和公共服务，建立社保制度、医疗保障制度等，为市场经济发展营造良好环境。第四，政府提高宏观管理的效率，必须减少行政层级，精简办事机构，按照精简、统一、效能原则，逐步解决层级过多、机构重叠和人浮于事等问题。

未来政府改革的本质，就是把适用于计划经济的政府管理方式和职能转变为适应于市场经济的政府管理方式职能。一要坚定推进市场化改革。解决好政府的“越位”问题，把市场能做的交给市场做。二要解决好政府的“缺位”问题。从这个角度看，未来改革，政府的职能很可能不是减少了，而是增加了；政府监管的难度不是下降了，而是提升了。过去对于市场的管理，采取的办法是不让进入，这种管理相对容易；而当今在很多经济领域中，放低准入门槛之后，政府监管的水准就必须大幅度提高，这个难度更大。但是，当市场真正在资源配置方面起到决定性作用时，资源真正由市场机制调节，政府能够更好地发挥作用时，整个经济的活力就上升。

三、正确处理好政府和市场在资源配置中的关系

发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的重要作用，必须处理好政府和市场的关系，加强二者的有机协调和配合。既要防止出现否定市场化改革方向的倾向，又要防止只讲市场化、忽视政府作用的倾向。经济发展既不是静态上的资源配置，也不是完全按预先规定的计划行事，既要靠市场这只“看不见的手”，让市场发挥决定性作用，但同时又要更好地发挥政府的作用，因为市场解决不了所有问题，市场既需要政府为市场提供规则和环境，又需要政府为市场上的弱势群体提供必要保障，转型期还需要政府为经济持续健康发展提供有效的引导和推动。唯有处理好政府和市场的关系，才能促进经济社会持续健康有效顺利地发展。

强调使市场在资源配置中起决定性作用，不是忽视更不是取消而是更好地发挥政府的作用。市场配置资源方面有其固有的缺陷。市场无法解决公共产品的生产问题，例如国民经济正常发展所必需的公共基础设施、生态平衡、环境保护等一些不以盈利为目的的投资项目，靠市场机制是难以解决的。市场本身无力解决社会化大生产所要求的社会总供给和社会总需求的平衡和产业结构合理的问题；市场调节的分配功能在于促进提高效率，但完全由市场自发地进行分配又会造成收入高低悬殊，甚至出现两极分化。而这些，都需要通过政府的作用加以解决。

当前，正确处理好政府和市场在资源配置中的关系还要把握以下内容：

第一，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，打破地域分割和行业垄断。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

第二，深化市场配置要素改革，促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。要通过政府自身改革来撬动其他改革，让土地、能源、金融、科技人才等要素资源更多地由市场来分配、市场来说话，要素市场化配置改革犹如一把破解体制障碍的钥匙，成为区域经济转型升级的重要助推力。

第三，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，推动大众创业、万众创新，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。