第7章 运用法治思维和法治方式推动发展

法治是迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。在改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期叠加的今天，我们比以往任何时候都更加需要运用法治思维和法治方式解决发展前进中的问题。能否运用法治思维和法治方式，关系到法治中国建设，关系到全面深化改革的推进，关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，要运用法治思维和法治方式推动发展。

一、社会主义市场经济必然是法治经济

市场与法治被称为现代文明的两大基石。经济发展主要关注社会财富的生产，法治则保障财富的交易与分配。随着现代市场经济的发展，两者又紧密融合、相互影响，“社会主义市场经济必然是法治经济”已成为共识。

第一，法治经济有利于促进社会发展。当前我国经济社会运行存在一些不协调因素，表现在政府审批过多、市场监管不力、区域保护严重、产能过剩突出、生态环境恶化等。从表面看这些是经济社会运行的正常现象，是政府与市场的管理问题，从深层次看则是体制、机制、观念上的问题，是经济运行、市场治理还没有完全走上法治化轨道的缘故。法治经济的确立，有助于我们克服市场领域的种种缺陷，更加尊重市场经济发展规律，改进政府行为的方方面面，让权力运行进入法治轨道，将政府的权力装进制度的笼子，划定权力边界、规范权力运行，让“看得见的手”依法行事、受到约束，让“看不见的手”规范发展、迸发活力。法治经济要求政府转变职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，健全宏观调控体系，加强市场监管，优化公共服务，推动经济体制改革。当经济层面的运行进入法治化道路之后，就会在各个领域改变人们的观念，养成社会各个主体依法行事的习惯，从而促进整个社会的健康发展。

第二，法治经济有利于改善民生。全面深化改革能否成功达到预期目标，民生改善是重要标准。学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居是民生改善的重要指标，这些领域的发展与完善，离不开教育、就业、医疗、住房等领域的诸多项目和投资，而这正是法治经济所规范的重点。民生领域的发展，关系着无数人的利益，必须在法治经济的背景下，以法律为准绳，通过科学的制度安排和政策设计，做好民生领域的统筹建设，以保障和改善民生作为推动经济转型升级的根本目的，把教育放在优先发展的战略地位，提高教育质量，增大教育投资占GDP的比重；推行更加积极的就业政策，大力发展第三产业，吸收更多农村人口就业；推进医疗保障、医疗服务、药品供应体制的综合改革，健全食品药品安全监管制度；加大保障房建设，加快棚户区改造，从而编织出一张横向到边、纵向到底、覆盖城乡、密而不漏、惠及全民的“民生安全保障网”。

第三，法治经济有助于增强经济活力。法治经济要求理顺政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，发挥市场的价格机制，减少政府对资源的直接配置，弱化政府对微观经济活动的直接干预，这会大大激发市场内在动力和活力。法治经济要求实行国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，并把它作为基本经济制度的重要实现形式，这必将强化社会资本的信心，降低民营企业经营环境的不确定性，激发民营经济的活力。通过发展混合所有制经济，建立产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，还有助于增强国有经济的控制力和影响力，发挥民营经济的竞争力和创新力，有利于国有资本保值增值、深化改革、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。此外，法治经济要求限定政府的权力，规范政府的行为，有利于促进经济结构调整，提高经济发展质量。法治经济要求政府严格执行环保、安全、能耗、产量等市场准入标准，摒弃GDP至上的观念，从资源消耗、环境容量、就业拉动、财税贡献、区域配套等方面进行综合评估，淘汰落后产业，发展战略性新兴产业，这有助于推动我国从“中国制造”向“中国创造”升级，从而促进经济结构调整，增加经济活力，实现经济有效益、有质量、可持续的增长。

第四，法治经济有利于释放经济风险。随着内部条件和外部环境变化，我国经济进入换挡期，出现经济运行下行压力加大、地方财政收支压力与债务风险增加、出口竞争力下降的现象。在金融市场方面，货币市场流动性偏紧，实体经济融资难、融资贵等问题普遍存在，银行表外理财产品、信托产品等规模不断扩大，金融加速脱媒，影子银行风险日益增加。在金融监管方面，还存在一些薄弱环节需要法律规范，如影子银行、存款保险、民间融资、互联网金融等领域。实行法治经济，把一切金融活动纳入规范化、法治化的轨道，确定了全面深化金融改革的基调，有助于释放经济风险。

中国经济经过30多年的探索发展，已初步建立起具有自身特色的社会主义市场经济体制。市场主体不断丰富、市场规则日益完善、市场交易持续活跃，价值规律、竞争规律、供求规律等在资源分配中的作用充分体现。但随着经济发展深入、市场主体多元、企业竞争激烈，因法治相对薄弱导致的各种弊端开始凸显，比如，在市场准入和竞争方面，各类主体的实际法律地位不平等，社会创新活力特别是民营资本发展受到限制；在法律与政府关系方面，法律实施过于依赖政府行为，权大于法、干预司法的现象时有发生，为少数部门和官员“权力寻租”留下空间；在市场监管方面，过多采取行政强制和行政处罚手段，市场主体通过民事或行政诉讼维护自身权利的渠道还不通畅；在社会信用方面，市场主体遵守和维护法律权威的意识不强，市场经济的信用基础面临考验。当前，必须完善社会主义市场经济法治体系，加快法治经济建设。

二、必须自觉运用法治思维和方式，坚持重大改革于法有据

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。当前，我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，全面深化改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，迫切需要更好发挥法治的引领和规范作用，确保在法治轨道上推进改革，使改革蹄疾而步稳，既生机勃勃又井然有序。习近平总书记提出的凡属重大改革都要于法有据，是正确处理改革与法治关系的基本原则。立法也要主动适应改革和经济社会发展需要。

第一，坚持改革决策与立法决策紧密结合。这是我们党在20世纪90年代初期提出来的，全国人大随后将其作为一条重要立法原则，其基本含义是：把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来，使党的主张通过法定程序成为国家意志，把改革实践证明行之有效的，及时上升为法律。对于执政党的改革决策来说，遵循宪法精神，就是要使改革决策有利于维护党的领导、有利于维护中国特色社会主义制度、有利于维护最广大人民的根本利益。坚持改革决策与立法决策紧密结合，在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，可以保证法治建设不偏离正确方向，推进改革不偏离法治轨道。

第二，坚持“破”与“立”的辩证统一。一是处理好深化改革与现行法律的关系。中国特色社会主义法律体系形成以后，国家和社会生活的各个方面总体上已经有法可依。全面深化改革，首先要求坚持依法推进，把现行法律执行好、实施好。坚持在宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律提供的制度空间和条件，大胆探索和创新。二是要在改革进程中，针对法治建设还存在的不适应、不符合问题，实事求是、与时俱进地分类做好相关法律立改废工作。需要修改法律的应当先修改法律，先修后改；需要通过法律解释来解决问题的应当及时释法，先释后改；需要废止的法律要依法废止，先废后改；需要新制定法律的要及时列入立法计划，深入调研论证，广泛征求意见，履行立法程序，先立后改。三是对立改废条件不成熟而改革实践又迫切需要的，要按照法定程序作出特别授权的方式进行先行先试。这就需要立法部门密切关注改革实践，使立改废工作同改革开放不断深化相适应。各项改革牵头部门要与立法部门主动衔接，相向而行、同步推进。

第三，坚持按照法治方式推进改革。坚持重大改革于法有据，不仅要求改革决策必须遵循宪法精神和法治原则，还要坚持改革过程依法办事、遵守法定程序、维护正当权益，把法治方式作为推进改革的行为准则。在改革实施过程中，自觉践行法治原则，自觉维护法律尊严，不让部门利益和地方保护主义、利益集团或个人意志干扰影响改革举措的落实，这是对操作执行层面的基本要求。通过严格执行法律法规来规范改革者的行为，让各项改革沿着法治轨道推进，才能提高全社会对改革的公信度和参与度，使改革获得广大人民的支持。

三、把提升领导干部依法履职能力作为硬要求、硬标准、硬约束

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。当前和今后工作中要注意把握以下内容：

第一，把提升法治素养和法治能力作为硬要求。党组织应把提高法治素养和能力作为对党员干部特别是领导干部的一项政治要求，作为依法治国的长期性基础性工作。领导干部应自觉把熟练掌握宪法法律知识作为履职尽责的基本条件，做学法尊法守法用法的模范，带头树立和弘扬社会主义法治理念、法治精神，增强走中国特色社会主义法治道路的坚定性，始终坚持宪法法律至上、法律面前人人平等，牢记法律红线不可触、法律底线不可越，确保权力行使不偏离法治轨道、不突破法律边界。

第二，把依法履职能力作为选贤任能的硬标准。强化领导干部法治意识，全面提升领导干部依法履职能力，关键在于树好“风向标”。党组织应把遵纪守法作为衡量干部德才素质的重要标准，把法治素养和法治能力作为考察识别、选拔使用干部的重要依据，尤其要把那些政治上强、熟悉法治工作、领导经验丰富、善于抓班子带队伍的人选拔到领导岗位上来。对那些特权思想严重、法治观念淡薄、法治能力较差的干部，不能提拔重用；经教育不改的，必须调离领导岗位。注重在法治实践一线培养、考察、选拔干部，着力在艰苦条件、复杂环境中培养依法办事能力、依法解决问题能力、依法维护稳定能力、依法维护群众权益能力。

第三，把依法履职情况作为干部奖惩的硬约束。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把法治建设成效作为硬性指标纳入政绩考核指标体系。习近平强调，要以严的纪律约束干部，使其心有所畏、言有所戒、行有所止。党组织应科学设定考核指标体系，强化对考核结果的运用，奖优罚劣。建立健全激励约束机制，督促党员干部带头遵守法律、带头依法办事；坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，加强对领导干部依法执政、依法行政情况的监督检查。健全问责机制，对不依法履职的领导干部应严肃批评教育；给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失并造成严重社会影响的，严格追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任，促进领导干部对法纪心存戒惧，自觉依法用权、秉公用权、廉洁用权。

四、运用法治思维和法治方式推动发展的重要举措

第一，加强党对立法工作的领导。党的领导同依法治国本质一致。党的领导是社会主义法治最根本的保证。我们党曾经有过不重视法治的教训。我们讲坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是因为这三个方面本质上是根本一致的，而不是相互排斥、相互反对的。把这三个方面对立起来、割裂开来，着力讨论谁大谁小、谁重谁轻、谁先谁后等问题，是表面和片面的。我们应当着力研究并努力在实践中把三者更好地统一起来。加强党的领导同依法治国更好统一的关键，是加强党对立法工作的领导，提高立法工作质量，使法的内容充分体现党的主张和人民的意志。对立法工作负有领导责任的各级党组织，应当将立法工作放到更加重要的位置。

第二，加快形成完备的法律规范体系。十八届五中全会强调，要加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。法治体系的提出，是中国共产党在复兴之路上的一次历史跨越。法治体系的提出，是中国共产党在总结历史经验中的一次文明自觉。从法律体系到法治体系，一字之差，却标志着国家治理体系和治理能力现代化的重大跨越。这要求我们从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“有”，迈向“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“优”，从而实现法治新常态。

第三，加强重点领域立法。一是内容全面。既包括市场经济、民主政治、文化事业、保障和改善民生、推进社会治理体制创新、保护生态环境等方面的法律制度建设，又突出强调了保障公民权利法律制度，以有利于实现公民权利保障法治化。二是任务明确。在六大重点领域，都提出了立法任务。三是项目具体。比如，编纂民法典，制定国家勋章和国家荣誉称号法、社区矫正法等。四是要求更高。在立法工作中，要做到立法主动适应改革和经济社会发展需要，还要做到坚持立改废释并举，健全备案审查制度，保证法律体系的现实有效性、内部统一性。要按照中央部署，明确任务，落实责任，做好贯彻落实工作，推动各项立法工作顺利开展。

第四，坚持立、改、废、释并举。立法其实包括法律的制定、法律的修改、法律的废除、法律的解释等。谈到完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，遵循的重要原则之一就是完善立法体制机制，坚持立、改、废、释并举。

第五，深入推进科学立法、民主立法。一是加强人大对立法工作的组织协调。既要发挥人大在立法中的主导作用，又要充分发挥人大代表在立法中的重要作用。二是完善立法协调沟通机制。这有利于充分发挥立法在表达、平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。三是完善法律案表决程序。对重要条款可以单独表决。对重要条款单独表决，有利于立法机关权衡利弊，也有利于立法过程更加公开透明。

第六，加强法治政府建设。法治政府建设是依法治国的组成部分。法治政府是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受法律的控制，这也是法治政府与非法治政府的根本区别。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法，即法治政府最基本的特征就是把自身的权力限制在法律的范围内，以防止权力被滥用。深入推进依法行政，加快建设法治政府，是全面推进依法治国基本方略的重要组成部分，是全面深化改革，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的必然要求，是全面建成小康社会、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要保障。“十三五”建议提出，要加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道。

第七，深化司法体制改革。当前，司法体制改革已进入深水区，各种矛盾、难题不断涌现。各地各部门要切实把思想和行动统一到中央精神上来，以坚韧不拔的勇气、积极进取的精神、扎实细致的作风，直面问题、敢于担当，知难而进、攻坚克难，坚定不移推进司法体制改革，确保各项改革措施落地生根，让人民群众看到实实在在的改革成效。“十三五”建议强调，要深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督。

第八，弘扬社会主义法治精神。如果说法律制度是法治的身躯和骨骼，那么法治精神就是法治的魂魄和血液，法治中国建设只有从法治精神中获取理念统领和人文支撑，才能行之广远。在建设法治中国的实践中，法律制度体系在我国已基本形成，而孕育和培植与法律制度相适应的法治理想、法治意识和法治思维等法治精神，对于当下中国则更为重要和紧迫。“十三五”建议指出，要弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。