第二节 工程建设程序和工程建设管理制度

一、工程建设程序

工程建设程序是指工程项目从基本项目决策、设计、施工到竣工验收整个过程中的各个阶段及其先后次序。它是客观规律的反映，是由建筑生产的技术经济特点决定的。

工程建设程序与工程建设监理的关系为：工程建设监理要根据行为准则对工程建设行为进行监督管理。建设程序对各建设行为主体和监督管理主体在每个阶段应当做什么、如何做、何时做、由谁做等一系列问题都给出明确答案。工程建设监理企业和监理人员应当根据建设程序的有关规定并针对各阶段的工作内容实施监理。

1．我国工程建设的阶段划分

按现行规定，我国一般大中型及限额以上项目的建设程序中，将建设活动分成以下几个阶段：

（1）提出项目建议书；

（2）编制可行性研究报告；

（3）根据咨询评估情况对建设项目进行决策；

（4）根据批准的可行性研究报告编制设计文件；

（5）初步设计批准后，做好施工前各项准备工作；

（6）组织施工，并根据施工进度做好生产或动用前准备工作；

（7）项目按照批准的设计内容建完，经投料试车验收合格并正式投产交付使用；

（8）生产运营一段时间，进行项目后评估。

2．工程建设各程序的工作内容

（1）项目建议书阶段的工作内容。项目建议书中需说明项目建设的必要性和依据，引进技术和设备的内容和必要性；说明产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想；资源情况、建设条件、协作关系和引进国别及厂商的初步分析；投资估算和资金筹措的设想，利用外资项目要说明利用外资的可能性及偿还贷款能力的初步预测；项目的进度安排；对经济效果和社会效益的初步估计。

项目建议书的编制相当于投资机会性研究，是基本建设程序中最初阶段的工作，也是国家选择建设项目的依据。

项目建议书根据拟建项目规模报送有关部门审批。大中型及限额以上项目的项目建议书应先报行业归口主管部门，同时抄送国家发改委。行业归口主管部门初审同意后报国家发改委，国家发改委根据建设总规模、生产力总布局、资源优化配置、资金供应可能、外部协作条件等方面进行综合平衡，还要委托具有相应资质的工程咨询单位评估后审批。重大项目由国家发改委报国务院审批。小型和限额以下项目的项目建议书，按项目隶属关系由部门或地方发改委审批。

项目建议书批准后，项目即可列入项目建设前期工作计划，可以进行下一步的可行性研究工作。

（2）可行性研究阶段的工作内容。建设项目的可行性研究，可根据实际情况和需要，或作为一个阶段一次完成，或分阶段完成。可行性研究的阶段分为：投资机会性研究（即鉴定投资方向）、初步可行性研究（又称预可行性研究）、最终可行性研究（又称技术经济可行性研究）及评价报告。投资机会性研究和初步可行性研究大体相当于我国现阶段的“项目建议书”。

建设项目的可行性研究，就是对新建或改建、扩建项目进行调查、预测、分析、研究、评价等一系列工作，论证项目建设的必要性及技术经济合理性，评价投资的技术经济社会效益与影响，从而确定项目可行与否。如可行，则推荐最佳经济社会效益方案并编制可行性研究报告；如不可行，则撤销该项目。

可行性研究报告经有关部门审查通过批准后，拟建项目可以正式立项，批准后的可行性研究报告是项目最终的决策文件。

（3）设计阶段的工作内容。根据建设项目的不同情况，设计过程一般划分为两个阶段或三个阶段。

一般建设项目实行两个阶段的设计，即初步设计和施工图设计。对于技术上比较复杂而又缺乏设计经验的项目，实行三个阶段的设计，即初步设计、技术设计和施工图设计，实行三个阶段的设计要经主管部门同意。对于一些大型联合企业、矿区、油区、林区和水利枢纽，为解决统筹规划、总体部署和开发顺序问题，一般还需进行总体规划设计或总体设计。

1）初步设计。初步设计的主要内容应包括：设计的主要依据；设计的指导思想和主要原则；建设规模；产品方案；原料、燃料和动力的用量、来源和要求；主要生产设备的选型及配置；工艺流程；总图布置和运输方案；主要建筑物、构筑物；公用辅助设施；外部协作条件；综合利用；“三废”治理；环境评价及保护措施；抗震及人防设施；生产组织及劳动定员；生活区建设；占地面积和征地数量；建设工期；设计总概算；主要技术经济指标分析及评价等的文字说明和图纸。

2）技术设计。技术设计是指为进一步解决某些重大项目和特殊项目中的具体技术问题，或确定某些技术方案而进行的设计。它是为在初步设计阶段中无法解决而又需要进一步研究的那些问题的解决所设置的一个设计阶段。设计文件应根据批准的初步设计文件编制，其主要内容包括提供技术设计图纸和设计文件，编制修正总概算。

3）施工图设计。施工图设计是工程设计的最后阶段，它是根据建筑安装工程或非标准设备制作的需要，把初步设计（或技术设计）确定的设计原则和设计方案进一步具体化、明确化，并把工程和设备的各个组成部分的尺寸、节点大样、布置和主要施工方法以图样和文字的形式加以确定，并编制设备、材料明细表和施工图预算。

施工图设计的主要内容包括：总平面图、建筑物和构筑物详图、公用设施详图、工艺流程和设备安装图以及非标准设备制作详图等。

（4）施工准备阶段的工作内容。工程开工建设之前，应当切实做好各项准备工作，其中包括：组建项目法人；征地、拆迁和平整场地；做到水通、电通、路通；组织设备、材料订货；工程建设报建；委托工程建设监理；组织施工招标投标；优选施工单位；办理施工许可证等。

按规定做好准备工作，具备开工条件以后，建设单位申请开工。经批准，项目进入下一个阶段，即施工阶段。

（5）施工阶段的工作内容。本阶段的主要任务是组织图纸会审及设计交底；了解设计意图；明确质量要求；选择合适的材料供应商；做好人员培训；合理组织施工；建立并落实技术管理、质量管理体系和质量保证体系；严格把好中间质量验收和竣工验收环节；按设计进行施工安装并建成工程实体。

（6）生产准备阶段的工作内容。工程投产前，建设单位应当做好各项生产准备工作。生产准备阶段是由建设阶段转入生产经营阶段的重要衔接阶段。在本阶段，建设单位应当做好相关工作的计划、组织、指挥、协调和控制。

生产准备阶段的主要工作有：组建管理机构；制定有关制度和规定；招聘并培训生产管理人员；组织有关人员参加设备安装、调试、工程验收；签订供货及运输协议；进行工具、器具、备品、备件等的制造或订货；其他需要做好的有关工作。

（7）竣工验收阶段的工作内容。工程建设按设计文件规定的内容和标准全部完成，并按规定将工程内外全部清理完毕后，达到竣工验收条件，建设单位即可组织竣工验收，勘察、设计、施工、监理等有关单位应参加竣工验收。竣工验收是考核建设成果、检验设计和施工质量的关键步骤，是由投资成果转入生产或使用的标志。竣工验收合格后，工程建设方可交付使用。

竣工验收后，建设单位应及时向住房城乡建设主管部门或其他有关部门备案并移交建设项目档案。

工程建设自办理竣工验收手续后，因勘察、设计、施工、材料等原因造成的质量缺陷，应及时修复，费用由责任方承担。保修期限、返修和损害赔偿应当遵照《建设工程质量管理条例》的规定执行。

二、工程建设主要管理制度

根据我国工程建设相关规定，在工程建设中应主要实行项目法人责任制、工程招标投标制、工程建设监理制、合同管理制等。这些制度相互关联、相互支持，共同构成了工程建设管理制度体系。

（一）项目法人责任制

为了建立投资约束机制，规范建设单位的行为，工程建设应当按照政企分开的原则组建项目法人，实行项目法人责任制，即由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责的制度。

1．项目法人的设立

国有单位经营性、大众性工程建设必须在建设阶段组建项目法人。项目法人可按《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的规定设立有限责任公司和股份有限公司。

新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。项目法人筹备组主要由项目投资方派代表组成。在申报项目可行性研究报告时，需同时提出项目法人组建方案，否则，其项目可行性研究报告不予审批。项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人，并按有关规定确保资金按时到位，同时及时办理公司登记。

2．项目法人的备案

国家重点建设项目的公司章程需报国家发改委备案。其他项目的公司章程按项目隶属关系分别向有关部门、地方发改委备案。

3．项目法人的组织形式和职责

（1）组织形式：国有独资公司设立董事会，董事会由投资方负责组建；国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司设立股东会、董事会和监事会，董事会、监事会由各投资方按照《公司法》的有关规定组建。

（2）建设项目董事会的职责：筹措建设资金；审核上报项目初步设计和概算文件；审核上报年度投资计划并落实年度资金；提出项目开工报告；研究解决建设过程中出现的重大问题；负责提出项目竣工验收申请报告；审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员。

（3）项目总经理所拥有的职责。其职责主要包括：组织编制项目初步设计文件，对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总图布置提出意见，提交董事会审查；组织工程设计、工程建设监理、工程施工和材料设备采购招标工作，编制和确定招标方案、标底和评标标准，评选和确定中标单位；编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划和建设进度计划；编制项目财务预算、决算；编制并组织实施归还贷款和其他债务计划；组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量；在项目建设过程中，在批准的概算范围内对单项工程的设计进行局部调整；根据董事会授权处理项目实施过程中的重大紧急事件，并及时向董事会报告；负责生产准备工作和培训人员；负责组织项目试生产和单项工程预验收；拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员方案及工资福利方案；组织项目后评估，提出项目后评估报告；按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料；提请董事会聘请或解聘项目高级管理人员。

（二）工程招标投标制

为了在工程建设领域引入竞争机制，择优选择勘察单位、设计单位、施工单位及材料、设备供应单位，需要实行工程招标投标制。

工程建设招标实行公开招标为主。确实需要采取邀请招标和议标形式的，要经过项目主管部门或主管地区政府批准。招标投标活动要严格按照国家有关规定进行，体现公开、公平、公正和择优、诚信的原则。对未按规定进行公开招标、未经批准擅自采取邀请招标和议标形式的，有关地方和部门不得批准开工。工程建设监理企业也应通过竞争择优确定。

招标单位要合理划分标段、合理确定工期、合理标价定标。中标单位签订承包合同后，严禁进行转包。总承包单位如进行分包，除总承包合同中有约定的外，必须经发包单位认可，但主体结构不得分包，禁止分包单位将其承包的工程再分包。

严禁任何单位和个人以任何名义、任何形式干预正当的招标投标活动，严禁搞地方和部门保护主义，对违反规定干预招标投标活动的单位和个人，无论有无牟取私利，都要根据情节轻重作出处理。

招标单位有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。招标单位若具有编制招标文件和组织评标的能力，可以自行办理招标事宜。

（三）工程建设监理制

实行监理的工程建设，由建设单位委托具有相应资质的工程建设监理企业监理。建设单位与其委托的工程建设监理企业应当订立书面委托监理合同。

工程建设监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程建设监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。工程建设监理人员认为工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位，要求设计单位改正。

（四）合同管理制

为了使勘察、设计、施工、材料设备供应单位和工程建设监理企业依法履行各自的责任和义务，在工程建设中必须实行合同管理制。

合同管理制的基本内容是：工程建设的勘察、设计、施工、材料设备采购和工程建设监理都要依法订立合同；各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款；违约方要承担相应的法律责任。

合同管理制的实施对工程建设监理开展合同管理工作提供了法律上的支持。

除上述主要制度外，我国工程建设中还实行工程建设施工许可制、从业资格与资质制、安全生产责任制、工程质量责任制、工程竣工验收制、工程质量备案制、工程质量保修制、工程质量终身责任制、项目决策咨询评估和工程设计审查制等。