第一章　中国特色社会主义法治基本理论

什么叫法治？简单地说，法治是以保障人权为目的、以控制权力为核心的国家治理模式，标志着法律在社会中至高无上的地位的良好状态。理解这一概念，必须注意的问题主要有：

1.法治的目的是保障人权。在当代中国，之所以要施行法治这样一种治理方式，就是为了使人民的权利和利益受到法律周全的维护。党的十九大报告明确指出：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。” ¹不仅如此，国家的一切权力属于人民，人民是国家权力的源泉和基础，人民建立国家的目的就是为了更好使自由、权利得以实现。所以，确立法治这一目标，就是要使权力服务于权利，而不是相反：“尽管法治概念内容常有所变化，但它仍然是对抗野蛮独裁的坚固盾牌。” ²因而，在法治的制度建构中，首要注重的是对人民权利的保障，并且在权力滥用时，必须赋予人民控诉、抗议的权利。我国已故著名学者龚祥瑞也认为，法治就是经人们同意的统治，就是民主的政治，而不是个人专断。在法治下，人们可以做立法机关所规定的事，也可以按照自己的意志做法律未加规定的事。 ³正是因为法治体现了对人权的护卫，因而它才具有强烈的道义基础，成为现代国家普遍采行的治理方式。

2.法治的核心是控制权力。法治理念所强调的是，权力行使者必须根据法律规定行使权力，法律是最高的权威，统治者也在法律支配之下。可以说，正是对权力可能造成的危害的关注，才产生了法治的观念。正如美国学者埃尔曼所言：“从古代起，‘西方人’便激烈而无休止地讨论着法律与权力的关系，这种争论奠定了法治观念的基础。” ⁴法治的源头在于对国家权力的正确定位及法律控制。当权力的负面作用日益危及人民的利益与安全时，通过法律措施来监控权力的实施，就成为民主社会的必然要求。对国家权力进行合理的分工，这是权力监控的基本前提；分工的实质即在于明确各自的权力限度，对权力进行一定程度的量化。权力僭越是分工要求所严格禁止的，越权无效因之成为法律的基本原则。不仅如此，权力运行对社会的破坏性，更主要的是权力滥用。权力具有扩张性、侵略性、腐蚀性的特点，任何一种不受制约的权力最终都会成为社会的毒瘤，形成权力异化现象。因此，在权力合理分工的基础上，必须加强对权力的控制、约束。不如此，建立法治社会、形成法治机制都只能是一句空话。

3.法治是一种国家治理模式。就治国的方式而言，既有依照法律的治理，也有依靠道德的约束、执政者个人的贤明以及政策的调控等其他方式，然而，从人类历史而言，治国方略可以分别为法治与人治两端：前者强调的是一种规则之治，后者则力求找到一个“尧舜”式的君主。自然，法治本身也是有着极大的代价的，它在一定程度上牺牲了人的主观能动性，然而，相对于人治而言，法治则因它的客观性、稳定性而能够给社会提供更为安全的机制。因而，自亚里士多德以来，法治即成为人们的一种追求， ⁵它表明了人类社会在经历了长时期的“试错”过程之后，终于为国家治理模式找到了一个相对理想的形态。英国学者欧克肖特就此指出：“我们的经验向我们揭示了一种在使用权力上惊人经济的统治方法，因而特别适合维护自由：它被称为法治。” ⁶不难发现，法治之所以在对政府严密监控的基础上仍然是一种极具活力的政治安排，不外乎这样几个原因：

（1）法治保证了政府活动的前后一致，防止了随意违反先例及背弃人民意志的可能。

（2）法治抑制了统治者改造世界、造福人类的无限冲动，使社会在和平与常态中得以持续发展，实际上，权力的折腾的危害更甚于权力的无能。

（3）法治在强调政府治理作用的同时，也为社会组织的自治和人民的首创精神留下了空间，从而有利于多元共治局面的形成。

（4）法治强调在政府履行公共职能和提供公共服务的同时，公民个人仍然要以其自主、自立的负责态度，参与国家治理，履行个人义务。实际上，当国家自身将权力划定在一个较为特定的范围内运作时，其所节省的社会成本以及所调动的民众的参与积极性，本身就为一种高效而经济的国家治理方式提供了基础。

4.法治代表着一种社会理想。作为人类社会所追求的目标，法治代表着人们对社会未来发展的一种观念与期望。如果说，社会科学的研究不仅是关注人、社会这样两个基本范畴，那么，“社会理想”可以恰当地归入人类学术所必须追问的终极问题。法治正是如此。一方面，法治的理论与制度建构代表着人们对自身“恶性”的一种审视，它承认人非完人，没有制度的约束，任何圣人也都会犯错；另一方面，它也体现了人们对社会问题解决的乐观态度，它表明，人类已经找到了一种解决自我局限的办法，那就是通过客观的规则来约束人们的主观意志，从而可以保证人的主观与客观的统一与协调，从而达到人与社会的平衡与和谐。当然，既然是一种理想，那也就意味着法治永远不会有个尽头：只要人类法律问题存在，那么，如何找出最好的办法来解决人与社会之间的矛盾与张力，就成为法治永恒的任务。这也同时说明，法治无论在理论上还是在实践上，都是一个人们不断探索与实践的发展过程；人们总是在接近理想，使法律日益人性化、规范化。

法治的制度形态，即法治国家。关于法治国家的概念，在法理上有诸多定义， ⁷其核心则包含这样几个基本要素：①法律：这是实现法治的依据。②内容：主要是涉及国家权力与个人权利两个方面。③成效（或者说状态）：则是指通过法律来调整国家权力与个人权利所达到的一种平衡与和谐的状态。大致说来，法治国家是指以良法为依据，强调法律至上、依法办事所形成的控制国家权力与保护个人权利的国家政治状态。

那么，作为法治国家要具备哪些要素呢？大体而言，这可以包括如下几项主要内容：

1.法律优良。简单地说，这即是“良法”的理念。也就是说，对于成为法治依据的法律规范而言，它必须是“品质优良”的法律。这一观念从亚里士多德开始即已存在，他所定位的法治，就是制定的法律是良好的法律，并且这种法律能够得到切实的执行。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这既是对亚里士多德以来“法治乃良法之治”传统理念的回应与尊重，也可以视为是中国共产党人在新的历史时期对法治方略认识上的进一步深化。众所周知，自从党的十一届三中全会以来，法治建设的主要任务在于完备法律制度和法律体系，“有法可依”曾成为20世纪80、90年代的主旋律，但是，有了齐全的法律体系并不等于就有了法治建设的真正前提，因为只有“良法”才是法治国家得以型构的基础。良法从实体标准上来说，必须体现理性、自由和正义等为人类社会所珍视的价值。例如马克思就认为，“法典就是人民自由的圣经”。 ⁸可见，优良的法律必须体现自由、保障自由。法典是用来保卫、维护人民自由的，而不是用来限制、践踏人们的自由的；如果法律限制了自由，也就是对人性的一种践踏。从形式标准而言，法律规定必须明确而普遍。“明确”或称“确定”，从法理上而言，是指法律规范的表述应当清晰、明确，不能使人感觉模棱两可，无所适从：“含糊和语无伦次的法律会使合法成为任何人都无法企及的目标”。 ⁹法律的普遍性方面，主要是要求法律应当针对普遍的人、普遍的事作出规定，而不应当是就个别的人和个别的事进行调整。

2.法律至上。法治与人治之不同之处，就在于通过法律规定来施行国家治理，法律成为调整社会的最为权威的规则。可见，法治的要义，就是法律至上，它意味着法律高于一切规范，也高于一切组织和个人，当全社会普遍遵守法律的规定并以之作为行为的准则时，就可以说是达到了一种良好的法治状态，正因如此，早在古希腊，亚里士多德就将“已成立的法律获得普遍的服从”作为法治的标志。 ¹⁰法律如不被施行，其后果比无法状态还要严重得多。必须强调的是，虽然说普遍守法也包含着对人民大众的要求，但更应该强调的是公共机构和公职人员对法律的尊重。正如拉兹所指出的那样：“‘法治’的字面意思是：法律的统治。从广义上看，它意味着人们应当遵守法律并受法律的统治。但是，政治和法律理论均在狭义上解读它，即政府受法律的统治并尊重它”。 ¹¹这不仅因为统治者不守法对法治的伤害更大，更因为上行下效，有权者的不尊重法律必定会导致大众的普遍不守法。正因如此，习近平总书记一再告诫领导干部要牢固树立宪法法律至上的理念，“要做尊法的模范，带头崇尚法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事”。 ¹²

3.控制权力。权力是一柄双刃剑，没有强大的国家权力，社会将陷入无政府状态之中，从而出现霍布斯所断言的那种人与人之间的战争状态；然而，权力本身又是具有侵略性、扩张性、腐蚀性的能量，不加以防范与控制，则将为演变为压迫人们的暴力，正因如此，“把权力关在笼子里”业已成为人们的共识。党的十九大报告明确指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。” ¹³怎样控制权力的负面影响呢？这不外权力分工与权力制约两大路径。前者是就对处于纵向（如中央与地方）与横向的权力进行清晰明确的职责划分，以使各种权力机构能独立决断自己管辖范围内的事务；后者则是建立以权力制约权力的法律机制，使任何一种权力在逾越其职权范围时，都会招致其他部门的反制。总起来说，权力的驯化不是使权力无能，而是使权力温顺，即按照人民的意志来设定权力运行的目标，以宪法和法律来作为权力运作的依据。实际上，只有当权力能够被控制时，社会才可能有基本的安全，人权也才会有基本的保障。

1999年，全国人大通过宪法修正案，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”由此将建立法治国家的目标正式纳入根本大法之中。实际上，这是社会主义制度本身所要求的。从政治体制、法律制度上而言，社会主义制度本身要求最为完善、最为有效地保护人民的权利，体现“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法规定。独裁、专制不是社会主义，权力滥用、漠视人权也不是社会主义。加强民主与法制建设，建立完善的人权保障机制与权力制约制度，这是社会主义制度的客观要求。

对于社会主义制度与法治国家之间的关系，习近平总书记进行了明确而清晰的论述。在他看来，“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。一方面，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定，确保党和国家长治久安的根本要求”。简言之，法治作为国家治理的重器，必将在社会主义建设事业中发挥着不可替代的作用。另一方面，全面推进依法治国，也是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。习近平指出，“我们党对依法治国问题的认识经历了一个不断深化的过程”：在建国初期，在废除旧法统的同时，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础；但是在后来，“党在指导思想上发生‘左’的错误，逐渐对法制不那么重视了，特别是‘文化大革命’十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛！” ¹⁴党的十一届三中全会吸取“文革”十年内乱的教训，提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设的“十六字”方针，法治建设才得以恢复。

1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”正式写入宪法，标志着法治中国建设的正式起步。而在2014年10月召开的中国共产党第十八届四中全会上，在党的历史上第一次以全会的方式专题讨论法治问题，并通过了意义至为深远的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对如何全面推进依法治国，加快社会主义法治国家建设进行顶层设计和全面部署，使我国法治建设步入新的历史阶段，站在了新的历史起点上，为社会主义法治国家建设进程制定了“路线图”。党的十九大又一次将依法治国提到了新的历史高度，大会重申：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质。” ¹⁵