三、适应多层次需求，促进养老服务业分类协同发展

要满足规模庞大并不断增长的老龄人口多层次、多样化的服务需求，必须遵循包容性发展（inclusive development）理念，走养老服务业分类协同发展与治理之路。包容性发展是一种倡导发展人人有责、机会均等，并重视利益共享、照顾弱者的新型发展理念与战略模式。中国养老服务业目前存在着总量供给不足与结构性失衡并存问题，就是因为各种行政性因素阻碍了社会资本和各方面社会力量广泛参与养老服务业发展，因而，不仅大多数家庭倾向于选择的社区居家养老模式^[3]缺少充分的专业化配套服务支持，而且大多数机构养老也难以满足中低收入家庭的合理养老服务需求。养老服务业发展不充分、不平衡，直接影响到人们在“老有所养”方面美好生活需要的满足，因此，遵循包容性发展理念，破除制约发展的行政性障碍，构建有利于调动各方面发展积极性的包容性制度（inclusive institution）框架，实现不同性质与类型的养老服务行业分类协同发展与治理是新时代实现“老有所养”的根本出路。党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定，其核心要义即在于构建包容性制度框架，充分调动全社会各方面主体的发展积极性，养老服务领域同样如此。党的十九大报告提出的在发展中保障与改善民生等基本方略，亦适用于养老服务领域。

具体而言，就是要通过促进由不同主体构成的不同性质与类型的养老服务行业分类协同发展与治理，来满足不同收入水平老人的多层次、多样化养老服务需求，亦即：（1）通过以追求利润最大化企业（Profit-Maximizing Business, PMB）为主体的营利性养老服务产业，为中高收入家庭的老人提供要求较高，甚至是个性化要求的中高档养老服务；（2）通过以新兴的社会企业（social enterprise, social business）为主体的非营利性养老服务事业，为中低收入家庭的老人持续提供可负担得起（affordable）的一般性养老服务；（3）通过以传统非营利组织（Non-Profit Organization, NPO）为主体的慈善性养老服务事业，来满足低收入家庭老人的基本养老服务需求；（4）通过公立机构提供的保障性公共养老服务来满足经济困难家庭老人的基本养老服务需求。反观现实生态，中国目前较为紧缺的主要是针对中低收入家庭的第二、第三类养老服务事业，特别是其中的社会企业类型的养老服务机构。

实质上，上述四种类型的养老服务行业，只是基于功能视角的学理分类。现实中的情况要远比这复杂，特别是在养老服务市场全面放开、行业发展与竞争均较为充分的情况下。根据经济学原理，如果没有行业进入壁垒，市场竞争又规范有序，那么，各类养老服务业都可以得到较为充分的发展；如果也没有行政性干扰等因素而造成的垄断或寡头等市场势力（market power）的存在，那么，市场上将会产生充分甚至激烈的竞争。在强大的市场竞争压力下，无论是营利性还是非营利性经营主体，都不得不加强市场调查与研究，并通过科学合理的市场细分（market segmentation）与定位（market positioning），选择自己需要服务的目标市场（targeted market），然后针对他们的收入水平和需求层次开发适合他们的养老服务与产品，以吸引他们消费。而前述承载社会使命的非营利性经营主体，特别是其中按照社会企业方式运营的社会组织，由于它们追求的是社会价值，而不是经济利益至上，有的还保留着传统非营利组织的非营利性特征，因此，它们在开发设计养老服务与产品时，会充分考虑中低收入老人的价格承受能力。如是，绝大多数老人的养老服务需求便可望通过市场化的养老服务产业和社会化的养老服务事业得到满足；在此情况下，不仅需要政府兜底保障的老人数量会减少，而且政府也更容易承担起为经济困难老人提供基本养老服务的责任，其中包括通过购买服务、直接补贴经济困难老人等方式来承担提供基本公共养老服务的责任。

正是因为中国养老服务业尚未形成多元化的全面发展格局，所以在不少制造行业已经出现产能过剩的今天，仍然还存在着养老“难”与“贵”的问题，这除了有“未备先老”的认识根源之外，与发展理念、思路不当亦有很大关系。回溯历史可以发现，我们在过去很长时期内，主要依靠政府兴办的公办养老机构来解决数量极为有限的老年人口的养老服务供给问题。然而，由于公办养老机构的床位有限，绝大多数老人都难以进入公办养老机构养老，更何况，公办养老机构还存在着经营效率不高、接受老人时操作不透明不规范等诸多问题。^[4]由于养老市场前景广阔、商机巨大，一些逐利性资本纷纷投资兴办养老机构，可是在包容性创新（inclusive innovation）精神严重缺乏的今日中国，绝大多数养老机构都是瞄准中高端市场，针对的都是中高收入家庭，因而数量最大、占比最高的普通百姓往往进不去、住不起。尽管随着第三部门的不断发展，也有一些社会资本投身于养老服务领域，创办非营利性养老机构，但由于中低收入家庭数量巨大，供需缺口一时难以弥补，而且投资兴办非营利性养老机构还存在着行政许可等不合时宜的诸多繁杂行政审批环节与手续。更何况，很多人还难以承担得起入住养老院这样的机构的养老费用。因此，在新时代，只有破除障碍，走养老服务行业分类协同发展与治理之路，才能更好地实现“老有所养”。

要实现养老服务业分类协同发展，必须按照全面深化改革和“放管服”改革的要求，清除行政性障碍，构建分类治理与监管体制，尽快形成能有效调动各方面社会力量参与养老服务业发展的包容性制度框架。（1）对于营利性和非营利性养老服务业，当前首要的是切实按照中央要求，全面放开市场，降低甚至取消行业壁垒，让社会资本能够公平享有投身于养老服务领域的发展机会；其次是取消行政许可等审批环节，改为采取登记备案制，同时简化和整合相关行政环节与手续，并加强事中事后监管。（2）对于非营利性养老服务事业，不仅要放手传统NPO发展，更要鼓励和扶持新兴的社会企业发展。^[5]当前尤其要加快政策法规制定，尽快确定社会企业的合法地位，研究制定行业规章，并通过各种措施鼓励和支持其规范有序快速发展。^[6]比如学习借鉴英国的做法：领导带头倡导社会企业理念，有专门管理社会企业的部门，在大学、中学均有意识地培养学生的专业知识与素养，通过税费优惠、政府采购等方式进行公共支持，通过“社会证券交易”（SSE）^[7]等机制与方式进行金融支持，等等^[8]。（3）对于公立机构提供的兜底保障性公共养老服务，则须严格界定其服务对象并进行规范管理，同时要防止公立养老机构进入经营性领域而造成不公平竞争；此外，还应该改革其服务供给方式，为营利性和非营利性养老服务业发展提供公平竞争环境和更大市场空间。