第二节 国内外生态环境资源管理绩效评价文献述评

一、国外生态资源环境管理绩效评价文献

（一）国外生态资源环境管理

1．国外生态环境管理

集体惰性、个人理性和自我保护意识增加了政府管理自然资源环境的难度，为了弥补政府管理自然资源环境失灵，在管理自然资源环境方面我们将积极利用和创建市场行为[33]。政府、市场“两只手”的有机结合，能全面激活自然资源环境市场，引导相关主体积极参与。集体一致行动才能有效解决自然资源环境可持续发展问题[34]，这需要公民具有极高的国民资源意识，逐步完善的自然资源管理法规，对自然资源环境采取综合管理与分类管理相结合的方式[35]，并要求政府制定明确的问责制度，监督管理自然资源环境的各个环节[36]。公众参与自然资源管理的模式有政府主导发起型参与、非政府主导发起型参与和公众自觉发起型参与[37]，其中公众自觉发起参与是最高形式。对自然资源环境实施精细化管理，离不开公众的广泛参与，更离不开环境管理决策支持信息系统[38]。建立管理信息系统基础之上的社区自然资源利用和环境保护，是一种精细化管理自然资源环境的有效形式，在平衡快速增长的经济发展需要与有限的生态系统承载力之间的矛盾中发挥着积极的作用[39]。但是生态环境管理强调自然资源环境管理各环节的独立作用，没有从整体角度使各管理环节联合发力，是一种单一中心管理，只能解决简单的自然资源环境问题，对于复杂的自然资源环境问题很难有所作为，客观要求全面综合治理自然资源环境，对自然资源环境采取预算治理也就应时而起。

2．国外生态预算

当传统财政预算不能满足生态资源环境管理需求时，为了促进地方政府像管理非自然资源一样高效管理自然资源，早在20世纪50年代初期，拉丁美洲国家就形成了国民经济预算，由国家的经济、金融、自然与人力资源组成[40]。20世纪90年代地方环境举措国际理事会（international council for local environmental initiatives, ICLEI）提出生态预算，1996年沿用财政预算的平衡原理创立生态预算。关于生态预算与财政预算的关系，最初倾向于将生态预算纳入财政预算，扩大财政预算的范畴，近期比较倾向于将生态预算平行于财政预算，参考财政预算的平衡原理进行预算。地方环境举措国际理事会在《生态预算指南》中系统地阐明了生态预算基本思路，是地方政府先将生态资源的非货币预算和其他货币预算分离，并科学设定生态资源保护的年度目标与长期目标，然后参照财政预算编制的年度平衡原理和程序编制生态预算。地方环境举措国际理事会生态预算理事处2004年主导撰写了生态预算程序，由3阶段5个步骤构成完整的生态预算循环，3阶段即预算准备和批准、预算执行和预算平衡，具体包括预算评价、预算准备、预算批准、预算执行和预算评价5个步骤[41]。同时，对生态预算程序中的准备、评估、审计3个阶段进行详细说明[42]，生态预算具体程序就可以划分为准备、实施和评估3个阶段，具体为9个步骤，形成一个循环[43]。在此基础上，在生态预算模式中增加“编制、执行、监督评价”，生态预算循环完全符合戴明循环（PDCA）的过程管理模式，被认为是一种最适合地方政府的环境管理系统[44]，可以实现全程、综合环境资源管理。生态预算的特点可以归纳为以下几点：①生态预算以财政预算为蓝本，可以采用实物量非货币量单位；②突出全面性和全员性；③以预算报告为信息载体，向生态环境管理者、投资者和监督者等相关主体提供决策有用的信息；④尊重自然资源、生态环境的自然发展规律。生态预算作为一种可行的自然资源环境全新管理工具，通过三种途径实现其自身的价值：①为各级政府建立生态责任预算；②为各级政府与企业的生态预算提供生态预算的先进标准；③为企业建立生态责任评价机制[45]。在地方环境举措国际理事会的大力宣传与极力推动下，生态预算被成功试用：德国示范项目（1996—2000年）、凯撒斯劳滕示范项目（2001—2003年）以及欧洲示范项目（2001—2004年），而2001—2007年，瑞典、希腊、意大利、英国、德国5个国家13个城市的环境管理当局也试用了生态预算[46]。地方环境举措国际理事会网站和生态预算网站均发布了有关生态预算的最新动态，并公布有关生态预算的出版物和演讲稿，如The Eco-Budget Guide、Eco-Budget Guide for Asian Local Authorities、Robrecht and Frijs, 2004等，指出生态预算的目的是为绩效评价、设置阶段性目标、确定实现这些目标而选择一套恰当的措施与指标[47]。生态预算成功的经验也逐步被亚洲地区接受并推广，尤其是在城市生态资源环境管理领域。2009年，印度的贡土尔将财政预算与生态预算整合为财政环境预算[48]。

生态预算从提出、完善到推广，根据其预算中采用的计量单位不同，经历了3个阶段：单一货币化的资源预算阶段、融入单一非货币化的资源预算阶段以及生态资源环境综合管理的生态预算阶段[49]。单一货币化的资源预算阶段是将生态资源环境价值货币化，以货币作为预算唯一单位，对生态资源环境进行管理，这一阶段的不足是对于比较容易货币化的生态资源环境，可以比较准确地管理其存量与动态，但对于无法货币化的生态资源环境就无法纳入其管理范畴。融入单一非货币化的资源预算阶段在一定程度上解决了单一货币化的资源预算不足的问题，对生态自然资源环境的动态性、整体性关注不够，客观需要一套完整的生态资源环境管理模式，因此生态环境资源综合管理的生态预算阶段也就产生了。生态资源环境管理模式的不断变迁，客观需求生态资源环境管理绩效评价体系改进、优化，并构建系统的配套措施，有效保障生态预算实施。

（二）国外生态资源环境管理绩效评价

1．政府绩效评价履行生态资源环境管理绩效评价的职能

政府绩效评价实践近百年，随绩效评价目标的变化，绩效评价的重心也不同，如从评价单一投入、单一产出到投入产出关系、综合效率和效果。自20世纪70年代以后，在新公共管理理论的影响下，围绕政府管理流程再造、系统内部评价部门之间的合作与协调[50]，从客户满意度出发，利用动态绩效评价指标评价政府的软实力，为确保公共服务所提供的高效率和高质量更加符合公民需要，评价指标从借助单一的静态指标评价绩效，优化为从动态角度评价政府的发展战略与计划、服务能力与质量、改进与创新能力[51]。这些政府财政绩效评价的工具与理念，在评价生态资源环境管理绩效中被广泛应用，主要是通过在政府绩效评价中增加生态资源环境管理绩效评价模块。

2．生态资源环境管理绩效专门评价

全球环境基金（global environment facility, GEF）在1994年建立了环境监测评价机制，1997年构建了监测评价框架；联合国环境规划署（united nations environment programme, UNEP）致力于制定监测与评价的基本要求，建立一个需求驱动的评价体系[52]。全球环境基金2002年针对生物多样性项目、气候变化项目发布监测与评价方法，针对国际水域项目发布监测与评价指标，其后发布《GEF终期评价指南（2008）》[53]与《GEF评价政策（2010）》。联合国经济合作与发展组织（organisation for economic co-operation and development, OECD）、亚洲开发银行（asian development bank, ADB）等国际组织也先后开展了与环境绩效评价相关的环境评估和发展研究[54]。西方国家中最早开展生态资源环境管理绩效评价的是澳大利亚，澳大利亚自1997年对林业、渔业、农业等自然资源管理部门开展绩效评价，确定了部门绩效目标，设计了详细的评价指标体系[55]。欧洲多国在城市生态资源环境管理绩效评价方面有着比较成功的经验，如意大利、德国等。意大利费拉拉市生态预算的目标把环境绩效和经济绩效以规范化的方式内置其中，为排除单一经济指标表征当局绩效考核方式提供前提[46]。意大利博洛尼亚市将生态预算审计作为战略环境评价的工具完成了当期的环境规划[56]。美国国家环境保护局（U.S.environmental protection agency, EPA）在《政府绩效与结果法案》的基础上，结合生态资源环境的特点，构建了比较系统的生态资源环境管理绩效评价体系。美国环境保护部门2000—2005年财政年度战略规划使命陈述和10年目标包括：净化空气；保护和净化水资源；保护食品安全；减少污染和减少社区、家庭和生态系统的危险；改善废物管理储存；减少全球范围的环境污染风险；提高环境信息的质量；提高对环境危险的理解以及环境污染研究的更大创新；抵制污染，更好地遵循法律；有效的管理。乔纳森·D．布劳尔（2006）用可测量绩效目标设置年度目标，将实际绩效与预期目标进行比较。在2003年的年度净化空气目标中，明确列出关于2005年、2010年和2018年的目标，并从减少臭氧和臭氧制造者、减少特殊物质两个方面列出绩效测量的目录[57]。在生态资源环境管理绩效评价中应用比较广泛的是“项目等级评价工具”（program assessment rating tool, PART），项目等级评价工具包括项目的目标与设计、战略规划、项目管理、项目效果与问责4个部分，各部分的权重分别是20%、10%、20%、50%，共有25个问题，评价等级划分为有效、基本有效、接近有效、无效、未能出现预期的项目结果5个级别[58]。2003年，项目等级评价工具在美国海岸警卫队海洋环境保护项目、美国能源部太阳能项目中成功应用。2007年，美国国家环境保护局使用逻辑框架法，设计包括一级指标与二级指标在内的绩效评价指标体系，对环境类公共支出进行绩效评价[59]。ISO14001环境管理体系摆脱了传统的命令—控制管理模式，不强制设定组织环境绩效的绝对值，组织在构建环境管理体系（策划—实施—检查—处置）过程中出于自愿，并且可以充分结合自身特定的技术、资源、能力等多方面因素，来设计充分满足自身条件和需求的、包括环境管理绩效评价在内的管理体系[60]。

国外生态资源环境管理绩效的评价，由最初的直接应用政府绩效评价体系，到现在的参照财政绩效评价在政府预算绩效评价体系中增加生态资源环境管理绩效评价模块，以此作为政府预算绩效评价的一部分。当生态预算成功推广后，生态资源环境管理绩效评价独立于政府预算绩效评价体系之外，平行于政府预算绩效评价体系，对生态预算过程与结果进行动态评价，但是在评价过程中没有充分考虑区域自然资源环境条件所存在的差异。

二、国内生态资源环境管理绩效评价文献

（一）国内生态资源环境管理

国内学者认为，现行的环境管理模式只能缓解人与自然生态环境的紧张关系，不能从根本上解决人类行为对自然生态环境的污染问题[61]。这主要是因为以人为中心的主体性思想把整体的自然界人为地分为主体和客体，忽视人与自然的生态关联，应以整体论思维方式指导生态环境管理[62]。需更新自然资源管理理念，转换自然资源管理模式，以市场机制为基础[63]。新型环境管理模式以多中心治理理论为基础，将环境问题与治理结构类型有机结合，使得治理结构符合环境问题特征，以多组织、多规模和多层次的治理结构应对环境问题的复杂性和动态性，实现经济子系统、生态子系统与社会子系统的有机平衡，形成政府、市场、社会和公民共同行动的多元环境治理体系[64]。与此同时，还要考虑环境污染与社会经济要素的空间耦合性、环境污染在时间上的潜伏性和持续性，不能机械地通过静态、均一的管理手段来解决环境问题，只有全面、深刻地洞察其时间动态与空间分异，运用空间管理的思维和工具，才能实现全方位的环境空间管控[65]。可以说生态社会协同治理更加重视环境与人的联系，希望社会各界共同自觉参与，强调多元主体的合作[66]，对不同区域的自然资源环境实施差异化动态管理。除了宏观层面环境管理模式的研究，也有部分学者从微观企业生态环境管理来构建国家绿色供应链与产业链，认为企业应自觉加大污染减排力度，自主引进绿色生产工艺，采购绿色原材料，销售绿色产品，把环境因素作为其竞争力因素，通过供应链上下游主体之间相互监管，督促企业自觉履行环境责任，从而可以轻易地建立生态环境风险社会共识系统，构建国家绿色供应链环境管理体系框架[67]。新时代自然资源管理改革只有同时完善自然资源市场体系，推进全域国土空间用途管制与生命共同体综合治理[68]，才能高效利用自然资源、管理生态环境。

（二）国内生态资源环境管理绩效评价

生态资源环境管理绩效评价既要符合绩效评价的一般要求，又要反映生态管理的特点[69]。可以从经济学、管理学、生态学等不同视角开展评价：以公共管理为研究视角，侧重于评价制度的建构与设计；以统计综合评价为研究视角，更加注重评价指标的构造与评价方法的适应性[70]。只有综合运用成本效益分析法、关键绩效指标法和生态经济系统分析法，基于经济、社会、生态、技术四维度，按照时空差异性分析框架，才能使实施的绩效评价更加全面、综合[71]。随着我国主体功能区建设被提升为国家战略，时空差异对绩效评价的影响引起学者们足够的重视，他们认为生态资源环境管理绩效评价应从立足于行政区转变为立足于主体功能区。从此主体功能区绩效评价备受学者们青睐，认为主体功能区绩效评价是针对区域的科学发展评价，是差别化的区域绩效评价，是引导、约束、调控主体功能区开发的重要手段[72]。对优先开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区分别设计对应的综合评价指标体系[73]。为了体现国家主体功能区核心功能，提高评价指标的可操作性、综合性与独立性，有学者建立包括资源、环境、生态、自然灾害、经济、人口社会、政策、交通和主体功能区运行等在内的评价指标[74]。也有学者基于动态视角研究生态资源环境管理绩效，以主体功能区的功能定位为切入点，从资源环境、科技创新、经济发展、社会发展和民生改善5个方面构建主体功能区经济社会发展绩效评价指标体系，进行动态评价[75]。国家主体功能区绩效评价除了要实施差异化绩效评价外，更应该是与国家战略协同的整体绩效评价，即整体绩效评价不同于局部的、单一的、非均衡的绩效评价[76]。在主体功能区绩效评价中，一般认为投入产出是其评价的重心，从投入产出效率视角构建与发展空间、农业空间、生态空间和保障空间相对应的评价指标体系，综合运用数据包络分析和熵权法等方法，对各主体功能区进行了差异化评价[77]。或者计算水、土地等不可再生自然资源等单一自然资源的投入产出效率，如采用地均投入产出、单位水资源的投入产出等，对四类主体功能区进行差异化评价[78]。国内现有关于自然资源环境管理绩效评价的文献大部分立足于传统行政区，虽然也有少数学者从主体功能区视角开展评价，但是更多的是对某一时点的绩效评价，属于静态绩效评价，缺乏基于主体功能区对生态预算的动态绩效评价，尤其是建立在主体功能区协调发展基础之上的生态预算动态绩效评价甚少。