六、新形势下促进就业的对策建议
在影响我国就业诸多因素发生重大变化的新形势下，促进就业的政策思路也要有所调整。要逐步由扩大就业总量向优化就业结构转变、由扩大就业数量向提升就业质量转变、由就业促进向提升就业能力转变、由主要依靠雇佣就业向注重鼓励自主创业转变，并把政策重点放在就业结构进一步优化、就业能力明显提高、就业质量稳步提升上。
（一）加快结构调整，由扩大就业总量向优化就业结构转变
1.加快贸易结构调整，实现服务贸易与货物贸易协调发展
短期看，要努力化解国际市场风险，积极发挥外需扩大就业的作用。进一步完善人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在均衡水平上的基本稳定，增强人民币汇率弹性，减少汇率变动对出口型企业经营的影响。优化外贸市场结构，努力巩固欧美传统市场，大力支持企业开拓非洲、拉美、东南亚、中东欧等新兴市场，努力提升对发展中国家出口的比重。完善政府、行业协会和企业三位一体应对贸易摩擦机制，充分利用世贸规则和贸易救助措施等手段，增强应对国际贸易摩擦的能力，妥善解决贸易摩擦，维护我国外贸企业的国际竞争力和外需就业岗位的稳定。
长期看，要加快转变对外经济发展方式，积极推进外贸结构调整和转型升级。促进加工贸易转型升级，提高加工贸易的国内配套能力，促进加工贸易向东部欠发达地区和中西部重点开发区域有序转移。不断优化贸易结构，重点扩大自主品牌和高附加值产品出口，推动服务贸易和高附加值产品出口，加快培育出口竞争新优势。支持企业通过加大研发力度、培育自主品牌、完善营销网络等方式，逐步向产业链高端延伸，提升企业的核心竞争力，增创外贸竞争新优势。鼓励出口企业从传统的生产成本优势向技术、品牌、质量、服务为核心的新优势转化，促进“中国制造”向“中国创造”和“中国服务”跨越。
2.加快传统产业转型升级，延续发挥劳动密集型产业的比较优势
我国目前仍是一般劳动力资源富裕的国家，必须保持相当大的劳动密集型产业规模以保证充分就业。劳动密集型产业在未来一段时期仍是我国经济发展的重要力量，但低成本劳动力比较优势不可能一劳永逸，因此加快产业升级、技术创新和设备改造，进一步提高劳动生产率，推动传统产业结构调整升级将成为新型工业化发展的必然选择。
在产业结构调整中，要把发展技术资本密集型产业与传统产业的“填平补充”、“拉长补短”结合起来，使结构调整拓展新的就业空间与挖掘传统产业的吸纳就业容量双管齐下。在产业升级过程中，要保持主导产业的平稳更替，寻求技术进步与就业增加的契合点，用先进适用技术改造传统产业，将技术要素充实到劳动密集型产业中，实现劳动密集型产业、资本密集型产业、技术密集型产业相互交融，并行发展。
3.促进服务业发展，加大对未来新就业增长点的开发
促进生产性服务业发展，构建生产性服务业与制造业的互动发展机制。加强制造业和服务业之间的产业关联，形成制造业和服务业相互促进的良性发展机制，通过加强工业和服务业之间的产业关联来促进就业增长，为高校毕业生创造适合的就业岗位。加快实行制造业的“主辅分离”，推进企业内置服务的市场化、社会化，降低运营成本。引导和推动制造业企业通过管理创新和业务流程再造，逐步将发展重点集中于技术研发及核心零部件生产，将一些非核心的生产性服务环节剥离为社会化的专业服务。围绕外资制造业，有针对性地吸引关联性外资服务业进入，变单纯的制造业集聚为集成制造与服务功能的产业链集聚。建立信息共享平台，健全中介体系，推动相关企业间合作，实现社会化服务与制造环节的“无缝式对接”。
加强对生活性服务业发展的财政支持，完善税费优惠政策。利用财政对生活性服务业的资金支持，引导生活性服务业市场化、产业化、社会化，支持其增加有效供给并优化供给结构。健全社会信用体系、加强服务业信用管理、尊重和保护知识产权、制定和实施服务业标准，降低服务产品和服务行为的交易成本、提高交易效率。大力发展与经济发展及居民生活密切相关的旅游、健身、家政、养老、社区服务等生活性服务业，引导其提高服务质量，降低服务成本和风险，扩大就业容量，创造更多的就业岗位。
加强对未来新就业增长点的开发，关注通用航空航天产业、新能源产业、节能环保产业、物流业、智能电子产业、绿色食品、三网融合、服务外包、文化创意等产业的发展。开发培育建筑节能工程师、太阳能安装师、农场主、育林人、生态保护工作者、资源回收商等绿色职业的发展。
4.加快区域结构调整，推动雁阵产业转移
积极发挥中西部地区劳动力资源相对丰富的优势，推进产业区域间梯度转移，以“雁阵模型”助推中西部地区经济发展的同时，促进区域间人力资源的均衡配置。各区域要根据各自不同的资源禀赋，确定各异的主导产业，形成多层次的主导产业格局。对东部地区来说，东部中小企业要凭借先发优势，加快加工贸易转型升级，加快高端制造业和现代服务业发展，建设新的更高水平的产业体系，延长产业链条，扩大新增就业需求，避免因劳动力要素成本上升导致原有产业衰退或转移而出现产业空心化、就业市场萎缩。中西部地区聚集了大部分剩余劳动力，劳动剩余、资本稀缺和禀赋特征还很明显，在选择主导产业时，应该更倾向于劳动密集型产业。这种主导产业的差异，既迎合了东部地区战略型产业优先发展的需要，又在国家层面避免了劳动密集型产业的过早退出。为此，国家要加大对中西部基础设施建设的投资力度，改善投资环境，降低中西部地区产品的物流成本，提高外贸企业产业转移的积极性，鼓励劳动密集型、物流成本低、产品时效性弱的中小企业向中西部地区转移，推动雁行产业转移模式，使中西部地区在未来吸纳农村人口进入城镇就业中发挥更大的作用，引导更多的劳动力就地就近转移就业。
（二）促进公平就业，由扩大就业数量向提升就业质量转变
1.构建和谐劳动关系，提高就业稳定性
以劳动者平等就业为前提，实现全体劳动者同权利、同待遇、同服务、同管理。全面推行劳动合同制度，对劳动合同法的实施要努力实现短期政策的灵活性与长期制度建设的原则性及坚定性兼顾，推动各类企业与职工签订并履行劳动合同。积极发挥工会在劳动者维护自身合法权益中的作用，加强劳动关系协调三方机制的组织建设和制度建设，畅通职工利益诉求渠道，建立健全工会和企业沟通协商机制。完善企业收入分配调控机制，合理调整并适当提高企业工资指导线标准，促进企业职工工资正常增长。建立全国及区域性的薪酬调查和信息发布制度，指导各类企业依据薪酬信息，及时调整企业内部各工种（岗位）间工资分配关系，为促进各类职工收入提高创造有利条件。更多采取市场化手段调控工资水平，增强劳动者工资集体谈判能力，引导劳资双方通过工资集体协商合理安排职工工资增长幅度，兼顾劳动者增收和企业竞争力的提高。
2.完善覆盖城乡的公共就业服务体系，构建平等就业制度
尽快制定和完善促进公共就业服务的相关配套制度，优化公共就业服务的发展环境，保障各类就业群体的合法权益，更好地发挥公共就业服务对于优化配置人力资源和促进就业的作用。继续完善基层就业、职业介绍信息网络建设，以街道、社区为依托，打造基层就业服务平台，逐步实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会平等。改进公共就业服务，加强信息引导，从政策咨询、信息发布、专场招聘等方面入手，借助现代化的信息手段，搭建企业和劳动者有效对接的桥梁。加快全国就业信息监测平台和全国招聘信息公共服务网建设，实现企业用工与劳动就业的信息对接。把农村就业纳入整个社会就业体系，建立城乡统一的就业、失业登记制度，建立有效的失业与就业管理服务制度和失业预警制度。扩大失业动态监测范围，着力抓好重点地区、重点城市、重点行业、关键时段的失业监测和预警。
3.健全就业法律体系和监督机制，构建公平就业环境
积极贯彻落实《就业促进法》，进一步完善《劳动合同法》、《社会保险法》、《劳动争议调解仲裁法》等法规，制定《集体合同法》、《工资条例》等配套法规，增强法律的可操作性，维系相对灵活的劳动力市场。加大劳动法律法规实施力度，加强立法和执法监督，强化执法检查力度。规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响公平就业的制度障碍和就业歧视。加大劳动力市场监管力度和对违法行为的惩处力度，严厉打击招聘过程中的歧视、限制及欺诈等行为，营造公平就业的市场环境。确立工会在反就业歧视中的职责，赋予工会对被歧视者进行援助、主动监督、纠正用人单位用人歧视行为的权利。
（三）强化就业型教育培训，由就业促进向提升就业能力转变
从劳动力供给的角度出发，促进就业关键在于加大人力资本投资，提升劳动者的就业能力。
1.注重人力资本投资，夯实就业能力基础
在工业化转型阶段，无论是传统产业的改造、新兴产业的建立还是产业转移，都对人力资本提出了更高的要求。我国的“数量型人口红利”终究要消失，但随着更加注重劳动力素质的提高，加大人力资本积累，劳动力素质可以加快得到提高，完全可能实现“数量型”向“质量型”人口红利的转变。教育是人力资本积累的关键，要提高全体国民的受教育年限，政府应该加大公共投入，降低家庭和个人教育支出比重。同时，通过劳动力市场制度建设，矫正失灵的市场信号，提高人力资本投资回报率，引导家庭和个人对人力资本投资。为保持人力资本积累的可持续性，激励低收入家庭特别是农村（民族地区）低收入家庭的子女上高中及接受更多的教育，要尽早把高中阶段教育和职业教育纳入义务教育范围，以减轻家庭在教育支出上的负担。
2.构建就业型教育体系，增加劳动力有效供给
职业教育是直接解决就业的教育，是提高技能的教育，是面向人人的教育。加强职业教育和职业培训，是促进就业特别是解决就业结构性矛盾的有效手段。国际经验表明，区域经济发展过程中，一个健全的职业教育体系，是一个比高等教育还要关键的因素。适应走新型工业化道路的需求，政府要切实履行发展职业教育的职责，把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划优先发展，积极扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。加大对职业技术院校的投入，未来时期要在师资、资金、设备、政策等方面给予倾斜，并重点建设一批职业技术院校。加快职业教育园区建设，共享实习训练室，完善职业培训资金直补政策，鼓励行业、企业、职业院校和培训机构间的合作，切实提高对劳动者技能培训的效益，通过提升劳动者素质实现稳定就业。调整教育发展方向，将一些由原来专科升格的三本院校更多地转向（转回）职业教育。转变高等教育培养模式，引导高等院校按社会需求进行专业调整并形成办学特色，从根本上提高学生的岗位适应能力。
3.启动劳动者“强制”培训计划，构建劳动者终身职业培训体系
产业结构的剧烈变动必然导致大量的结构性失业和摩擦性失业，同时产业升级对劳动力素质的要求也会越来越高。如果因为当前存在大量技能要求不高、知识储备要求不高的岗位而使大批青少年过早进入劳动力市场，那么，这批人中的相当一部分在若干年之后就可能成为新的就业困难群体。职业培训对提升劳动者的素质能力、促进劳动力产业之间转化以及减少结构性失业等问题至关重要。建议启动劳动者“强制”培训计划，推行和落实新成长劳动力就业的“准入”制。要在现已确定的职业准入范围基础上，有计划、有步骤地推行职业准入制度，逐步做到凡已公布实行职业准入的行业，新成长劳动力如果没有接受中等以上教育或职业培训并取得相应的毕业证或职业资格证不能就业。企业在聘用新成长劳动力时，只能与具有相应职业资格的劳动者签订合同。建立健全覆盖城乡全体劳动者，并能适应其职业生涯不同阶段需要的职业培训制度。使新进入人力资源市场的劳动者都能接受相应的职业培训，使企业技能岗位的职工都能得到至少一次技能提升培训，使每个有培训愿望的创业者都能得到一次创业培训，使转岗、转业人员都能得到规范的岗前训练，使劳动力素质、技能大幅提升，以及时有效地满足快速变化的产业发展需求。同时，结合转变经济发展方式、优化产业结构、发展现代产业体系对人才需求的变化，定期开展中长期职业供求预测和分析，加强培训信息引导。
（四）促进创业带动就业，由主要依靠雇佣就业向鼓励自主创业转变
创业是就业之源。引导劳动者尤其是青年转变就业观念，使更多劳动者成为创业者，促进创业带动就业，扩大全社会的就业规模。
1.营造创业型社会氛围，引导劳动者转变就业观念
创业技能和创业意愿的提升关键在于创业教育和创业培训。加强创业教育体系建设，通过电视、电台、书刊、网络等媒介进行创业知识的宣传教育，确保创业教育的覆盖面。积极整合多方培训资源，引入多方主体参与，充分发挥各类职业学校、技术学校和培训机构、农业协会、农村经济组织及农村龙头企业的积极作用，动员有条件的各类教育培训机构开展创业培训，鼓励有条件的地方建设一批示范性的创业孵化基地，并建立培训信息反馈机制和培训效果的评价机制，提高创业培训的效率。在普通高校和职业（技工）学校开设创业课程，并将创业教育课程纳入学分管理，积极推广成熟的创业培训模式，鼓励高校毕业生参加创业培训和实训，提高创业能力。在社会舆论环节，加强宣传和舆论引导，要充分发挥电视、报刊、广播、互联网等媒体在营造自主创业文化氛围方面所发挥的作用，多创作相关题材的节目，树立一批创业典型，大力弘扬创业精神，传播创业文化，鼓励创新、支持创业、褒奖创意、崇尚创造，逐步改变人们的传统观念，提高社会对创业的认同度，强化知识产权保护，努力营造政府激励、社会支持、个人勇于实践的创业氛围。
2.优化创业环境，降低创业成本
进一步简化创业政策落实过程中的审批程序，降低注册门槛，出台鼓励创业的国家产业指导目录，探索引入负面清单，凡国家法律法规没有明确禁入的领域，能够实行多元化投资的领域均应对创业者开放，均允许非公有资本进入。严格规范收费行为，合理清理和废除政府各部门和各行政事业机构对个体、微型和小企业的有关一切不合理收费和罚款项目。改善创业环境，完善社会服务体系，建立为各类创业主体服务的商会、协会和同业公会等自律性组织，发展法律援助、技术支持、产权交易、信息服务、人才培养等各类创业中介服务机构，通过政府信息网等媒体、经常向全社会发布政策、法规、中介服务和项目推介等各种信息，为创业人员服务。以公共就业服务体系为依托，建立健全“一站式”创业服务体系，为创业者提供项目信息、政策咨询、开业指导、融资服务、人力资源服务、跟踪扶持等服务。相关部门在切实做好产业规划、协调、指导工作的同时，要根据国家产业政策、投资需求和市场趋向，策划、筛选并定期发布创业指导项目，并做好创业辅导，使创业更有针对性，避免盲目性。
3.完善创业政策体系，提高创业成功率和创业存活率
进一步完备包括财税金融支持、税费减免、小额担保贷款、场地安排等扶持政策在内的促进创业政策体系。加大财政扶持，设立创业专项扶助基金或创业发展资金，用于创业引导、初始创业补助、创业基地建设、创业辅导和培训、创业者融资的贷款贴息补助等。对处于起步阶段的初创企业给予一定期限的税收减免政策，注重对个人为主（或数人）创业、小型和超小型创业企业的税收优惠，对于在解决就业方面贡献突出的企业实行优惠税率或者给予一定的财政补贴，激励创业企业带动更多就业的积极性。减免行政收费，对普通高校毕业生、返乡农民工、低收入群体等特殊创业人群，在一定期限内免收有关管理类、登记类和证照类等行政事业性收费，通过“贴息、减税、免费”等优惠政策，大力降低创业者的创业成本。拓宽创业融资渠道，探索发展中小社区银行，提高中小企业创业的外源性融资水平。完善小额信贷政策，简化贷款程序、减少对创业项目的过多限制。建立科技创业企业贷款担保体系，鼓励金融机构、担保公司等支持创业者融资。
4.拓宽创业就业渠道，提升创业空间
引导和促进劳动密集型企业、智力密集型企业、中小企业、民营经济、各种服务业加快发展。通过发放人才补贴等形式支持鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、中小企业就业。创新网店营业执照制度、建立主要面向电子商务创业型企业的创业园、创新监管方式等措施加大对网络创业的政策扶持力度。实施农民工返乡创业工程，引导返乡创业农民工主动接受沿海大中型企业的辐射带动，积极发展为沿海大中型企业服务的配件配套企业，围绕外部配套产品生产，发展劳动密集型组装加工业，以实现产业发展的合理分工，变被动、单方面的低层次创业为主动式、全方位的互动式创业。内地政府扶持农民工返乡创业要注重规避单一发展劳动密集型产业的风险，积极引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移。重点鼓励扶持发展本地特色农业，依托本地自然优势，积极挖掘、培育一些有地方特色和发展潜力的现代农业、品质农业、生态农业、特色农业，给返乡农民工提供在家门口创造就业的机会，就近、就地解决农村剩余劳动力的就业问题。
（五）适时适度微调人口政策，逐步改善劳动年龄结构
1.启动人口生育政策微调
我国从20世纪70年代开始实施计划生育，在人口数量控制方面取得了明显实效，遏制了人口快速增长的势头，在一定程度上缓解了人口和资源环境的矛盾，促进了经济社会的可持续发展。但人口政策在取得明显实效的同时，也带来了未富先老问题。生育政策不应是一成不变的，需要也应该根据经济社会发展进行调整。由于生育政策有相当长的滞缓效应，应根据实际需要，在坚持人口总量规模不突破的前提下，适时适度微调人口政策，但这种调整决不能是大开大合式的，一定是分步骤、有过渡的调整。根据我们测算，若生育政策从“双独二孩”立刻转向“单独二孩”，2018年前后实行“二孩晚育加间隔”的政策，2025年前后允许每对夫妇生育二孩，这样，2030年后我国新增劳动力的下降趋势将会得到一定程度的缓解。
2.提前筹划渐进式延迟退休政策
我国劳动力供求状况在发生深刻变化，人均预期寿命延长、受教育年限延长和人口老龄化及少子高龄化现象均已不可逆转。从世界范围看，为应对人口老龄化、减轻基金和财政支出压力，许多国家纷纷开始提高退休年龄或采取弹性退休的实践。目前我国劳动人口多，迫切需要增加就业岗位，因此就业政策要优先考虑。2017年后我国15-64岁劳动年龄人口总量也开始逐渐下降，此时可适度提高法定退休年龄。建议在2020年前将我国男性基准退休年龄从60岁提高到62岁，女性从50岁提高到55岁甚至更高。到2030年前后将基准退休年龄提高到65岁，并实现男女同龄退休。但提高退休年龄政策的出台要谨慎，要提前预告，忌急于求成，要分步小步走，还要多举措并举，避免接近延迟退休年龄的群体出现既找不到工作又得不到社会保障的尴尬与无助。此外，提高退休年龄还需要兼顾特殊，对重体力劳动岗位、有毒有害劳动岗位等特殊情形，仍应允许在基准退休年龄前提早退休。