公共利益：经济法学的基石性范畴
李玉虎[1]
内容提要 范畴是分类的产物，科学认识的成果提炼概念的过程。因此，各门科学都有其最基本的范畴和概念。学科是对同类问题进行的专门科学研究，学科产生的基本标志是具有其特定的范畴及其体系。公共利益是法学的重要范畴，也是经济法学的基石性范畴。从经济法学研究的主要内容看，公共利益与市场规制法、宏观调控法的理念契合。市场规制法以具体的公共利益为核心，注重消费者利益、经营者利益等法律上的团体利益；宏观调控法则以无法完全具体化的公共利益为保护和增进对象，通过政府维护全体纳税人利益、稳定货币币值、促进经济发展的方式表征和实现公共利益。
关键词 范畴 公共利益 经济法学 基石性范畴
一、范畴、科学、学科及其关联
对客观世界进行分类和抽象是科学研究非常重要的方法，而科学抽象的目的在于通过思考以“纯粹形式”再现研究对象。人们通过语言将周围世界加以科学分类，产生了范畴（category）。认知语言学认为，分类是人类所有认知活动中最重要、最基本的一项，倘若没有这项本领，世界在人们的眼中就会是芜杂一片。[2]可以说，没有范畴，就没有人类的科学体系，也不会产生任何学术体系。范畴化是人在社会实践中通过语言按区别性本质特征对客体进行概括和分类的认知活动，概括出来的类别就是范畴。在语言学上，范畴理论被分为以亚里士多德代表的经典范畴理论和以维特根斯坦代表的原型范畴理论。[3]20世纪60年代美国心理学家Rosch提出“类典型及基本层次范畴理论”，认为许多范畴都是围绕一个类典型（prototype）构成的，判断某物体是否归入某范畴，不是看它是否具备该范畴成员具有的共同特性，而是看它与其类典型之间是否具有足够的家族相似性。[4]
与排除主观因素的经典范畴截然相反，原型范畴纳入了主观因素，按不同层次将范畴分为基本层次的范畴、高层次范畴、低层次范畴。范畴是人的思维对事物、现象普遍本质的概括和反映，其中哲学范畴是反映整个世界普遍本城的最一般的、最基本的概念，也是对自然、社会和思维最普遍的对象、特性和关系的概括和反映。因而，各门科学都有自己特有的范畴，即最基本的概念。随着人类对世界本质的认识的不断深入，总会有一些新的范畴出现。即使是同一个范畴，其内容也会不断变化，而一套范畴体系是构成一个学科不可缺少的基础素材。19世纪中叶以来，科学的主要内容便是描述各种新的亚学科和知识分支。而基于经验和事实的分析认为学科是指对同类问题进行的专门科学研究。[5]按照沃勒斯坦的观点，社会科学是由一系列在知识上自洽的彼此独立的课题的学科（discipline）构成的。[6]
二、作为法学范畴的公共利益
公共利益是哲学、政治学、法学、经济学、公共管理学、社会学同时关注的一个理论问题。但是，各学科却很难对公共利益在概念上形成统一认识，即使在同一学科，也存在各种认识。公共利益的观念贯穿于人类社会发展的全部过程，可以说，在不同时代和不同的价值观念语境下，公共利益观念及其定义呈现多重景象，“在什么是公共利益的问题上，永远不能达成一个广泛的共识，公共利益有如一个空盒，每个人都可以往其中注入自身的理解。”[7]对公共利益的讨论，总是与国家利益、个人利益纠缠在一起，到底是公共利益包含于或者高于个人利益，还是个人利益高于公共利益，是从古到今思想界争论不休的话题。就其发展演变的线索，大致可分为四个阶段：即古希腊时期以城邦的“共同利益”“共同善”意义上的公共利益；启蒙时代作为一种社会构建原则的个人利益与社会利益相互协调的政治社会结构意义上的公共利益观；功利主义认为的“立法者的职责是在在公共利益和私人利益之间造成调和”意义上的公共利益[8]；马克思主义公共利益观[9]，从国家的阶级本质出发，国家共同体所代表和实现的公共利益，实质上是居于统治地位的阶级共同体的公共利益。这种公共利益对于其他共同体，特别是被统治的阶级共同体来说，是“虚幻的共同体的形式”。[10]
法学中的范畴体系是法学成为学科的基本要素。我国学者一般认为，各个部门法都有自身的范畴，并因此构成法学范畴体系。现阶段，法学界普遍主张将权利作为法学的基石范畴。然而，权利与利益密切相关，权利往往转化为利益而得以实现。法律的本质也在于通过对利益关系的调整，以谋求个体利益与公共利益的妥协。公共利益是法律上的重要范畴，但是对其定义却是困难的，甚至有学者认为“公共利益是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，是一个奇特、混乱且无法丢弃的筐。”[11]在法律上，公共利益与立法目的密不可分，阿奎那最早提出法的目的是公共幸福的观点，法律“不外乎是对于种种有关公共福利的事项的合理安排，由任何负有管理社会之责的人予以公布”。[12]如果将公共利益视为原型概念，则利益是其上位概念，法律规范中的具体化公共利益为其下位概念，甚至可以具体到诸如消费者利益、生产者利益、竞争者利益、纳税人利益、货币持有人利益等概念。近来，公共利益的界定与实现也成为我国法学界的热门话题。在现行法律条款中，公共利益这一术语也非常普遍，出现在宪法、经济法、民商法、行政法、社会法、刑法、诉讼法等实体法和程序法中，尤其是2004年宪法修正案通过后，公共利益成为行政法、经济法、社会法的立法目的之一，而且多与政府对私人财产的征收、征用有关。尽管立法上难以界定，但这并不妨碍公共利益作为现代法的范畴。公共利益的界定存在一定困难，但现实的需要又促使人们必须认识和揭示公共利益的应有之义，唯有如此才能明确立法、准确司法、规制政府行为和保护公民的合法权益。[13]也正是如此，才有必要通过部门法和具体法律制度加以识别和界定。
三、公共利益范畴与经济法学理论演进
虽然公共利益与行政征收、征用存在密切联系，但并不局限于此。在不同的部门法规范中，公共利益也有不同表现，即使在不同的语境中，公共利益表现出不同的作用和功能。作为近现代以来从法学中分化出来的部门法学意义上的经济法，其肇源于对公共利益的保护，经济法的产生，不仅是法学内部专业化的结果，也是法学与经济学、社会学等专业在科学研究中不断生长、分裂组合的结果。甚至整个社会科学领域的学科边界已经显得人为而专了，在相邻的学科之间存在着一片片空白或尚未开拓的土地，有待专业和研究领域之间交互作用，以及学科的交叉和分支以进行开发。在作为学科范畴的基本概念使用上，多个学科中那种概念混乱、一词多义的现象，源于若干概念从一个学科到另一个的漫游，借来的概念需要对新的学科环境作某些适应，因为概念不仅仅是一个词，它还是一个念头一种思想。[14]从公共利益与公共权力的关系上看，维护和实现公共利益是国家和公共权力产生的主要原因，也是政府行为合法性的来源。
中国经济法学自产生以来经历了从以经济法的定义和调整对象为研究重点，到深入经济法内部探究其范畴、理念、价值、原则、体系、基本制度的转变，在这种转变过程中更加重视对经济法学基本范畴的研究。在经济法学研究的不同阶段，对经济法基石性范畴的认识也存在较大差异，20世纪80年代经济法学范畴研究普遍认为国家经济职权是经济法的基本范畴，并以此构造经济法学的范畴体系和理论体系，在市场经济体制确立后，经济法学研究的社会经济环境和基本立场发生了重大变化，将经济法学置于市场经济的背景下，加之随着经济法立法的全面推进，经济法学界开始寻找新的范畴，主要有经济权利，经济权力、各种具体权力，经济调制，社会利益、社会整体经济利益等。这些探索侧重从权利、权力、利益关系、行为等法学主要范畴出发，演绎经济法学的基石性范畴，对推动经济法学范畴体系和经济法学理论发展具有积极意义，丰富了经济法学的研究内容。但是，在构筑经济法学基石性范畴的研究中，有意无意地忽视了经济法学生成的社会经济环境和知识背景，更多是从基本法学理论中演绎推导经济法学的基石性范畴，具有明显的理性构建特征。
然而，经济法学的产生不仅是学理构建的产物，更是社会实践的必然结果。其知识来源除了法学基本理论外，还包括政治学、经济学、社会学、经济政策等。在经济法学基本范畴构造和基本概念提炼中，源于经济学的概念更加丰富，由此构成经济法学概念的不统一、基本范畴的非法学化倾向。例如，经济法学界普遍接受的将市场失灵作为国家干预经济的基本前提这一观点之前，政治学界和经济学界造就对市场失灵进行了细致分析。在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之前，经济学界普遍认为政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益。为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公共利益，由政府对这些经济领域中微观经济主体的行为进行直接干预，从而达到保护社会公共利益的目的。我国经济法学界将这一观点移植到法学领域，将这种纠正市场失灵的法律制度作为经济法理论构建与制度设计的假设性前提。
从经济法的产生的经济社会背景看，经济法是一定历史阶段的产物，是国家对社会经济活动实行主动性经济政策的结果。[15]经济政策是国家政策的组成部分，其根本目标应该是以国家利益和公共利益为依归，在法治国家框架下，国家实现公共经济政策的手段是法律制度。然而，公共利益往往偏离其本质目标，这是因为在理论上和实践中，公共利益的衰落甚至丧失都是一个不争的事实。就理论而言，由于受到逻辑实证论和管理主义的影响，公共行政被简化为管理技术的应用和实现的过程，使公共行政沦为执行与管理的工具，忽视了对公共价值的思考。在公共治理中，受到功利主义和市场基本教义的影响，对经济效率的崇拜导致了公共行政公共性的丧失，突出表现为在公共行政中追求个体、特殊阶层、部门、地方以及短期的利益而忽视甚至极大损害了公共利益。[16]经济法的功能正是在于纠正这种日益“衰落甚至丧失”的公共利益。因为，就公共治理领域而言，公共利益的实现，不仅依赖于公共行政者道德的觉醒以及自明性，同时也依赖于有效的制度安排。可以说，公共利益及其实现，是经济法的根本使命，因此只有以公共利益为出发点和归属，才是经济法得以发展和为法治国家、实现经济法治作出重要贡献的根本。
四、公共利益范畴与经济法学的基本内容
法学界对公共利益的研究，针对行政征收领域的研究无疑是最热门和备受关注的话题，这主要源于近年来征地、拆迁事件中出现的以“公共利益”之名侵害公民权益的现象引起的“公愤”。其实，在这些显性的公共利益之外，存在着大量的被遮蔽了的公共利益，尚未得到学界的重视，诸如因垄断导致的公共利益损失、因资本的贪婪对消费者造成的损失、因公共财政收支随意和缺乏透明造成的全体纳税人的损失、因货币大幅度贬值造成的财产损失等等，都属于隐形的公共利益，这些正是经济法学需要着力研究的领域。因此，从界定、限制公共利益，防止对私人利益的侵蚀，到积极增进“公共利益”，谋求在促进经济发展中实现最大多数人的最大利益这一公共利益，应当是经济法本质和基本内容。
按照中国特色社会主义法律体系对部门法的分类，经济法是调整因国家从社会整体利益出发对经济活动实行干预、管理或调控所产生的社会经济关系的法律规范的总和，包括税收法律制度、宏观调控和经济管理法律制度、维护市场秩序的法律制度、行业管理和产业促进法律制度、农业法律制度、自然资源法律制度、能源法律制度、产品质量法律制度、企业国有资产法律制度、金融监管法律制度、对外贸易和经济合作法律制度。在经济法学基本内容上，当前经济法学界达成的共识是，除了经济法学基本理论问题之外，经济法学主要包括市场规制法和宏观调控法，如果进一步细分，市场规制法一般包括消费者保护法、产品质量法、竞争法，宏观调控法包括财政税收调控法、货币金融调控法、价格调控法、产业与区域调控法等。
经济法学的范畴与经济学、公共治理研究中的范畴存在密切关联。从经济学上的政府管制到经济法学上的国家（政府）干预，从经济学上的宏观调控到经济法上的宏观调控法，甚至其范畴还没有完全进化（类化）为法学范畴。现阶段，对市场规制法的认识，立基于从生产者主权过渡到消费者主权这一资本运行背景的。生产者主权是指生产者决定生产什么产品并控制价格，消费者要根据生产者的意志来进行购买和消费，其产生于消费者和生产者之间力量的不平衡，表现为生产者对市场的操纵和对消费者行为的控制。这种市场力量的不平衡，导致生产者通过垄断、降低生产成本、提供有害于消费者的产品等方式谋取资本利得。这不仅损害了消费者利益，也造成了新的社会不公平和公共利益损失（效率损失），更为严重的是，因资本逐利的贪婪性必然会导致生产者脱离社会的基本道德伦理，每个生产者为资本利益最大化会导致社会秩序崩溃。以国家和政府的力量对生产者进行管制，是近现代经济法产生的深层次原因，管制的主要目的在于防止造成市场无效，以及形成不公平的市场惯例和交易规则。20世纪60年代，由于消费者意识的觉醒，消费者主权运动撼动了生产者主权的地位，通过国家立法和执法的方式，以克服在民商法框架内的资本逐利行为造成的严重后果，消费者保护立法随之成为弥补民商法失灵的重要途径，至此，作为现代市场规制法主要内容的消费者保护法、产品质量法、竞争法等得以确立。我国的市场规制法则是在市场经济体制确立后在短期内构造的。因此，从市场规制法的产生看，其深层次的原因是透过消费者保护、反对垄断等方式维护公共利益。
在宏观调控法领域，更为突出地体现了维护、增进公共利益的意图。一般认为，现代宏观调控理论与实践源于资本主义进入垄断之后，18—19世纪德国经济学家弗里德里希·李斯特在对亚当·斯密创立的古典经济学怀疑和批判的基础上，认识到私人利益与公共利益的不一致，并主张国家干预经济，认为国家应该在经济生活中起到重要作用，创立了国家干预经济的学说。凯恩斯认为，资本主义市场中不存在一个能把私人利益转化为公共利益的“看不见的手”，在自由放任理念和政策下，资本主义的危机以及失业问题不可能被消除，只有依靠政府对经济的全面干预，才能摆脱经济萧条和失业问题。基于此，主张政府通过财政政策和收入分配政策刺激有效需求而达到充分就业。为了刺激社会投资需求的增加，就要采取扩大公共工程等方面的开支，增加货币供应量，实行赤字预算刺激国民经济，以增加国民收入，实现充分就业。至此，现代宏观经济学和宏观调控理论的财政政策、收入分配政策、货币政策成为国家干预经济的基本政策工具，成为现代财政税收调控法、货币金融调控法、收入分配调控法等法律制度创立的依据。宏观调控法上的公共利益范畴更应当侧重于增进国民收入，实现更大范围的公共利益，而不同于为了保护私人财产免受非法征收征用意义上的公共利益。
[1] 李玉虎，法学博士、西南政法大学经济法学院副教授。
[2] 泰勒：《语言范畴化：语言学理论中的类典型》，外语教学与研究出版社2001年版，第28—29页。
[3] 王德春：《论范畴化》，载《解放军外国语学院学报》2009年第5期。
[4] 泰勒：《语言范畴化：语言学理论中的类典型》，外语教学与研究出版社2001年版，第29—30页。
[5] 刘仲林：《国外“学科”与“跨学科”概念介绍》，载《科学学与科学技术管理》1988年第9期。
[6] 沃勒斯坦等：《开放社会科学》，刘锋译，北京三联书店1997年版，第20—22页。
[7] 转引自陈庆云：《公共政策学》，北京大学出版社2006年版，第254页。
[8] 〔英〕罗素：《西方哲学史》（下卷），马元德译，商务印书馆2012年版，第359页。
[9] 张方华：《公共利益观念：一个思想史的考察》，载《社会科学》2012年第5期。
[10] 《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1995年版，第84页。
[11] 莫于川：《公共利益是一个混乱且无法丢弃的筐》，载《现代物业》2007年第16期。
[12] 〔意〕阿奎那：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆1982年版，第106页。
[13] 胡鸿高：《论公共利益的法律界定——从要素解释的路径》，载《中国法学》2008年第4期。
[14] 马太·多冈：《新的社会科学：学科壁垒上的裂缝》，载《国际社会科学杂志》1998年第3期。
[15] 陶广峰：《经济法的经济政策法本质概观》，载《现代经济探讨》2012年第8期。
[16] 张成福、李丹婷：《公共利益与公共治理》，载《中国人民大学学报》2012年第2期。