国家能力与政商关系

国家能力与多样的政商关系

一、导    论

致力于中国研究的学者创建了一系列“混合”概念以解释中国国家能力的不寻常品质，如“碎片化威权主义”（fragmented　authoritarianism）（Lieberthal　＆　Oksenberg，1988），“分权型威权主义”（decentralized　authoritarianism）（Landry，2008），“碎片化影响”（fragmented　influence）（Kennedy，2011），“碎片化整合”（fragmented　integration）（BRødsgaard，2012）和“碎片化控制”（Fu，2017），等等。国家能力问题一直是一个热烈讨论的话题。王绍光认为中国明显缺乏国家能力。他写道：“中国的国家组织通常被看成一个机器，所有零件都能顺利地啮合。事实上，中央控制和协调系统很大程度上是虚假的。”（Wang，2003：40）而哈恩（Haan，2011）则强烈反对。他强调，中国的中央政府在选择和执行政策优先项（policy　priorities）以及在解决突发问题上都具有很强的能力。苏（So，2009）指出，中国国家的经济角色更像东亚的发展型国家，而不是西方的自由主义类型，不过杨大利认为，中国的国家能力不能简单地用“弱”或“强”来描述，而是“政府结构正沿着监管型国家的路线进行重新配置”（Yang，2003：46）。里特米雷（Rithmire，2014：168）则注意到了下列有关央地关系的相反意见：一方面是地方政府的自主性及其对中国经济发展的关键贡献，另一方面则是中央政府对地方的强有力控制。最后，冯的研究（Feng，2006）提醒我们，在静态框架中观察国家能力是有风险的。中国国家的政治能力不是固定的，它在不同的改革方面和主题领域各不相同。自20世纪90年代以来，中国国家的汲取能力有了很大提高，但其分配能力并没有太多改善（Yep，2008）。

实证研究支持了部分上述观点。例如，中央政府未能降低失业率或降低煤炭生产支持了王绍光的说法（Duckett　＆　Hussain，2008；Wright，2007）。一方面，有学者认为全球化引导了中国的产业战略（Moore，1996，2002，Zhang，2003；Zheng，2004），而另一方面也有人坚持认为，中国工业发展的核心一直是自力更生（Kerr，2007；Zhu，2007）。对中国产业政策几个关键领域的仔细调查，以及对改革中国超级经济机构（即国家发展和改革委员会）的观察，都表明中国政府还远没有将自己建成一个真正的监管型国家（Pearson，2005；Yeo，2009；Chen　＆　Naughton，2016）。中国似乎也不像一个发展型国家，正如王（Wong，2009：951）指出的那样，中央政府指导经济和社会变革的能力因以下因素的不同而不同：巨大的地域差异、失灵的政府间财政关系、柔弱的问责机制和信息系统、碎片化的行政体系、复杂和不可靠的政策和资源传输过程。

但这并不是说，有关具体政策行动的争论系统地偏向一方或另一方。例如，在20世纪90年代，中央政府缩减地方政府规模的行动往往适得其反，非但没能减少地方的公职数目，反而导致其膨胀（Burns，2003）。然而，崔和王（Tsui　＆　Wang，2004）认为，在同期的十年里，中央政府重新获得了对地方政府的财政控制。显然，中国并不像我们以往见到过的任何成功国家。它既不是监管型国家也不是现有理解上的发展型国家。豪厄尔（Howell，2006：278）称它为“跨越时空的多形态国家，具备发展性和掠夺性的矛盾特征，竞争而又团结，自主而又依附，有效而又无效”。

上述争议和矛盾大多可以用曼对国家强制性权力（despotic　power）和建制性权力（infrastructural　power）的区分来解释。中国国家是强制力强而建制力弱，即它在执行政策优先项方面十分有效率，却短于执行复杂而长期的政策。然而，曼关于威权政府（Mann，1988：115）、后来被提炼成“一党”政府（Mann，2008：357）的一般观点是，它们在强制力和建制力上都很强。毫无疑问，威权体制在建制力方面是远远强于过去的封建体制以及帝国体制的。但问题是，这种强建制力总能有助于威权体制达成所愿吗？

我们以中央计划体制为例。这是一种政府控制经济的极端情况，它长于建设大型企业并将大量物资投入生产过程，即它有强大的资源动员能力，但中央计划体制在技术进步方面则大大落后（Powell，1968）。索伊费尔（Soifer，2008）认为，建制力可以理解为中央政府的能力、国家的领土延伸度或国家对社会的影响。国家或许可以强大到有能力实施中央计划体制，但它却无法让人们参与创新。结构和政策可能都已到位，但这并不意味着人们能有效地执行。因此，在短期内，通过调动资源（更像是对国家强制力的一种展示），中央计划体制可能会带来快速的增长，但长期来看，人们对中央计划体制的消极抵抗将不可避免地导致增速的下降（其建制力成问题）。

本文从政商关系的角度来探讨中国国家能力的问题。具体通过描述和分析1979年之后国家和地方两个层级的政商关系之形态来探讨国家权力的不同维度（本文的前两部分），并引出关于央地关系新格局的核心论点（本文的第三部分）。本文认为，中国国家的建制力从未像通常认为的那样强。特别是在1979年开始的经济改革下，我们见证了一个强强制力和弱建制力的特殊组合的形成，即中央政府仅能执行优先政策，而地方政府则专注于中国的日常发展问题。