知难而进大力推进户籍制度改革

2001年3月

随着改革开放力度的加大和城镇化建设的推进，我国户籍制度的改革引起了社会各方面的特别关注，不少地方通过解放思想、转变观念，已经放开了户籍管理，取得了可喜成绩。但是，户籍制度问题是一个涉及全局的问题，仅靠局部地区或少数城市进行户籍改革，既不可能化解户籍制度引发的城乡壁垒和二元经济，也不可能扭转户籍制度造成的一系列与经济、社会改革密切关联的严重问题。因此，户籍制度的改革应该作为一件国家大事，需尽早解放思想、转变观念，学习国外先进经验，做到与国际接轨。

一、户籍制度对经济、社会改革造成的危机

不能说户籍制度没有发挥过积极作用，但至少改革开放以来，户籍制度没有起到积极的作用，而且对经济发展、社会进步造成的危害十分严重。

第一，户籍制度的长期存在，造成了我国城乡的严重分离和城乡差别的越拉越大。仅以城乡居民存款为例，城市居民的存款超过农村居民存款的14倍。如此大的城乡差距，固然有很多原因所造成，但户籍制度造成的城乡壁垒把广大农民长期捆绑在农村的土地上，应该说是主要原因、根本原因。

第二，户籍制度的长期存在，造成了城市与城市的分离和严重的地区差距。有报道指出，北京人均消费已超过巴黎、中国香港地区，位居世界第八，而我国有些城市和地方因财政困难，该涨的工资涨不了，该发的工资发不下来。西部与东部，内地与沿海差距越来越大，这也与户籍制度筑起的堵堵“围墙”，限制了交流、阻碍了平衡分不开。

第三，户籍制度的长期存在严重制约我国的城市化。改革开放后，我国十分重视城市的建设和发展，特别是进入20世纪90年代后，城市化的进程被大大加快。但是1990年至1998年的9年间还没有1949年至1957年的9年走得快，新中国成立初期的8年城市化率还高出我们认为城市化最快的1990年至1998年0.8个百分点。由此可见，户籍制度在严重阻碍着我国城市化的快速推进。

第四，户籍制度的长期存在造成我国农业总人口占到世界农业总人口的34%，成为世界农业人口最多的国家。很多发达国家，农业人口仅占总人口的5%左右，而我国至今农业人口比重仍高达70%以上。农业人口比重过大既是我国经济发展的最大制约因素，也是各类社会矛盾和问题的源头所在。

二、户籍制度改革难以快速推进的原因

由于社会的呼吁、专家的建议，户籍制度的改革本来早已启动，但是迄今，户籍制度还迟迟不能被打破，分析其原因，有以下几点：

第一，观念上的严重滞后。很多人，特别是不少业内人士总是认为打破户籍制度会造成农民盲目流进城市，担心会出现18世纪欧洲城市化过程中，农民到处漂泊、涌进城市、流浪街头、沦为乞丐和在城市出现贫民窟的可怕场面。其实这种担心是多余的，这种认识是没有从我国实际出发，忽略了我国农民和当初欧洲农民的根本区别。18世纪欧洲农民大量涌入城市，沦为乞丐，是因为农民的土地被剥夺，破了产的农民，不得已而为之。而我国广大农民有安居住所，有承包土地，他们绝不会不顾自身的实际和承受能力而盲目流向城市的。再加上城市管理的严格和规范，不会也不可能在城市里出现大批贫民窟。

第二，认识上的重大偏颇。很多业内人士认为，现在社会犯罪主要是“三无”人员所为，为了减少盲流犯罪，必须从严户籍管理。“三无”人员犯罪居多这是事实，但这并不是通过从严管理户籍就能解决的。可以说，世界上任何一个国家和地区的犯罪多是非本地人员所为，“兔子不吃窝边草”，要犯罪就要远离家乡，这是一种常理。如果认为限制了外来人员入城就会减少社会犯罪。显然过于天真。世界上经济最发达的地方，往往是最开放的地方，纽约、伦敦、巴黎、东京，那里并没有实行像我国的这样造成地域壁垒和城乡壁垒的户籍制度，但仍然是管理有序，其犯罪现象也不像我们想象得那么可怕。因此，“三无”人员犯罪多，关键不在于户籍制度，更重要的是如何规范我们的管理。

第三，户籍功能过多过繁。户籍本来仅是居民存在的一个标识。按理说对这样一个功能简单的户籍制度进行改革，不应遇到太多难题，但是由于种种原因，我国户籍的作用，除了标示人的存在外，又担负起一系列本不属于它的功能。例如儿童入托、子女上学、购买房屋、就业工作、享受社保、办理出国等都同户籍挂起钩来。所以才有人慨叹，户籍制度改革之难，难于上青天。

第四，既得利益岂能舍弃。多少年来办户籍走后门、买户口、卖户口频频发生，这不仅给执管户籍的部门带来了寻租机会，也给这些部门带来了既得利益。改革户籍制度，取消这些部门的既得利益必然会遭到他们的拒绝，受到他们的反对。如果遇上腐败贪心严重的，还会给户籍改革设置更大的阻力，这就是户籍制度难以被打破的要害所在，也是户籍制度难以松动的核心原因。

三、关于改革户籍制度的几点建议

第一，为了更好地贯彻“三个代表”的精神，体现社会主义制度的优越性，给最广大人民公平的国民待遇，为此建议修改宪法，恢复公民迁徙自由的条文，希望从这里进行突破，以促进户籍制度改革的快速推进。

第二，户籍制度的改革，最重要的问题是要尽快打破城乡壁垒，这不仅是经济发展必需的、推进城市化必需的，也是解决诸多社会矛盾和最终减少社会犯罪所必需的。因此，建议各个城市都应取消对农民的歧视，既要重新审视“三证”制度，又要严禁在街头随意抓人，要出台保护农民工的政策和法规。

第三，实行身份证管理，取消地域户籍。世界上很多国家的公民都是持身份证走遍“天下”。在我国政权高度巩固，信息技术高度发达的今天，取消地域户籍，实行身份证管理，不仅是完全必要的，也是十分可行的。为了保证社会安全、防止犯罪行为发生，可以在车站、机场、宾馆、小区设置身份证“刷卡”设施，实行无人验证制度，有关安全管理部门可通过这种办法获得人员流动信息，进行安全管理。

第四，公示预警规则，堵塞可能漏洞。为防止一些无生活能力的人聚集城市，可以从城市管理角度公示城市管理规则，诸如禁止露宿街头，禁止在城市和四郊搭建棚铺等。又如为防止少数人住进城市时不主动出示身份证，可公示一些警示规则，如遇犯罪事件发生，将可能把不“刷卡”者作为嫌疑对象，有权对其进行传票和提审，以此提高人们的自觉性。

第五，统一全国的社保待遇和居住地的居民权益。打破户籍制度遇到的最大问题是入城人员的社保待遇和其他应享受的居民权益等。为了确保户籍制度的顺利实施，国家应利用国家财政收入逐年增加的有利条件，下大决心统一全国的社保标准，全国各地都应取消入托、入学、购房、就业与户口挂钩的具体规定，以保证每个公民的迁徙自由和合理流动。

（原载《中国政协》）