关于出台节水政策和法规的建议

2002年4月

一、我国水情令人触目惊心

（一）我国淮河以北地区水资源总量仅占全国的1/8

从总体上看，中国人均水资源量为2400立方米／年，相当于世界人均水量的1/4，排行第121位，缺水问题似乎并非十分严重。但是由于我国水资源量的时空分布不均造成很多地区极度缺水，在我国以淮河为界的北方地区，包括华北、西北、东北和部分华东地区，占全国3/5的辽阔国土上，水资源总量仅占全国的1/8。人均水资源不到300立方米／年。世界上公认的缺水国家为人均水资源2000立方米，极度缺水国家索马里水资源量为人均980立方米／年，以色列为461立方米／年。而我国北方地区连索马里、以色列都不如。

（二）水资源减少日益加剧

我国水资源逐渐减少的情况日益加剧，这是最令人担心的大问题。华北地区1980年前后，水资源人均占有量为383立方米／年，到1990年已下降到274立方米／年，近十几年来，人均水资源量又有大幅度的减少。被誉为中华民族母亲河的黄河，在河南花园口的雨季流量1958年为23200立方米，到1999年，居然下降到200立方米，尚不到40年前的1%。海河的情况更不堪回首，到2000年，已有近300条支流完全干涸。天津、河北、内蒙古、山西、宁夏等省区，有数万亩农田因缺水而无收成，许多地方连人畜饮水都无法保证。北京有官厅、密云两大水库，可存水400亿立方米，1980年前后每年上游来水可达40亿立方米，至1999年，两库上游来水合计只有3.36亿立方米，2000年仅有1.8亿立方米。由于水源日趋减少，在西北地区，继偌大的罗布泊消失之后，闻名遐迩的艾丁湖、台特玛湖已无踪影，博斯腾湖、乌伦古湖、艾比湖危在旦夕。因缺水造成的沙漠化面积每年约为2500平方千米，相当于每年减少一个中等县的耕地面积。沙尘暴之所以愈来愈严重，缺水和水源的日渐枯竭是其根本原因。

（三）地下水过度开采并面临严重污染

地表水如此，地下水的情况也不乐观。近10年来，在河北省，有约4.8万口深水井干涸无水，由于地下水的超量开采，我国北方已出现十个地下水区域水位降落漏斗。北京市东郊有600平方千米地面下沉，中心区现已下沉0.55米。河北省一些地区开采深层地下水，由于含氟量高，造成氟斑齿、氟骨病，氟中毒患者超过50万人。浅层地下水污染情况也很严重。北京年污水排放量13亿立方米，60%的污水直接排入河道，渗入地下，作为千年古都，有上万个渗井渗坑，是地面污水进入地下的直接通道。另外，北京市郊有4000座垃圾堆，因没有任何防漏措施，使垃圾的滤液直接污染地下水。

二、节水革命势在必行

1997年，联合国向世界发出警告：如果在用水方面不来一次革命，今后30年，全世界将有2/3的人面临缺水的压力，有1/4的人将为水资源发生争斗。中国是人口特大国，缺水问题显得特别严重，为此，很有必要进行节水革命。

节水革命，就是要革掉浪费水资源的现象，就是要建设节水城市、节水农业、节水工业、节水生活方式，建设节水型社会。

在国外，十分重视节水研究，如德国经过研究，使棉纺厂生产用水降低80%。美国北加利福尼亚三菱半导体公司经过实验，在产量增长30%的同时，生产用水降低70%。在居民用水方面，美国加利福尼亚州Goleta地区，水务局帮7.4万户居民安装了节水盥洗室，使每户居民用水量比前8年减少50%，在亚利桑那州图森地区，居民用水量较一般地区减少67%。澳大利亚和瑞典的厕所用水分别减少80%和84%，此外，中水、雨水也在世界许多地方包括夏威夷、加勒比海、澳大利亚等地推广使用。农田节水工作，各国做的更多，从80年代起，美国、以色列等就有农场用地下滴灌代替漫灌，水利用效率提高到95%，节水1.6倍，同时，又减少了氮肥施用量25%~50%，农作物产量提高15%~50%，有人把滴灌用于棉花种植，除了节水外，还可使表层土流失减少15倍。

在我国，为了节约用水，朱镕基总理在“十五”计划的建议中指出：“必须把节水放在突出的位置，这是缓解水资源供需矛盾的根本途径。”温家宝副总理也强调指出：“在一个水资源严重短缺的国家，不搞节水是没有出路的。”为解决水资源短缺的问题，政府已做了大量工作，出台了一系列节约用水的法规和措施，关停并转一批污染江河、湖泊的生产企业，对地下水的使用做出了限制性规定。退耕还林、还湖、还草，涵养水源，以及推广中水利用技术等措施都对保护水源、节约用水起到了有力的推动作用。正在紧锣密鼓地进行南水北调工程，是解决华北用水短缺的战略行动。

但是，根据调查，我们在节水方面还存在不少的严重问题：

一是水资源浪费严重。我国工业产品生产的单位耗水量比发达国家高5~10倍，工业用水重复率不到1/3，万元工业产品用水量比外国高10倍以上，农田用水量是世界平均数的2倍以上。从居民用水看，少的人均用水仅有一两吨，多的则高达数十吨，由于收入的不平衡，很多高收入人士集中于城市，用水的奢侈之风盛行，也造成水资源的极大浪费。

二是对水资源经济的研究极为短缺。作为世界上头号缺水大国，有5亿~6亿人口生活在严重缺水与高度缺水地区，但作为政府专门从事水资源经济的研究单位很少，经济学家可谓众多，而研究水资源经济的则寥寥无几，研究经费和人才都很不足。

三是对节水技术的研发与推广支持不够。针对如此重要、事关全局的节水问题，研发节水技术与节水产品是十分重要的环节，在国家研究开发计划中，对这方面的支持力度较小，例如，滴灌技术在国外已应用20年之久，但我国始终未开发这方面的产品，直至去年以色列在库尔勒合作建厂，方才填补了这方面的空白。另外，虽已有些民间专利节水技术，却因缺少普及和推广的支持，而不能得以应用和进入市场。

四是水价不合理造成水资源的严重浪费。价格是引导需求的唯一杠杆。国际上人均水费支出通常为人均收入的2%~3%（非缺水国家），中国现价人均水费支出不足人均收入的1%，以色列水价为每立方米14美元，折合人民币116元，为中国水价的58倍，由于水价过低造成千家万户对水的严重浪费。现在瓶装饮用水5加仑售价为10元，是自来水价的400倍，其销售十分看好，为什么自来水价就不能提升呢？

早在1982年召开的“中美能源资料环境”会议上专家们即已指出，要把水作为商品，充分发挥水价的经济杠杆作用。过低的水价向社会发出一个错误的引导信号，这不仅不利于建立人们的节水意识，使得节水宣传难见实效，而且给节水科技产品的开发与推广设置了障碍。

三、开展节水革命的对策建议

为了保证社会的可持续发展，搞好节水革命，需要把环境养水、政策管水、适价用水与措施节水综合起来进行推进，做到先养后用，先管后用，先节后用。为此，建议采取以下对策和措施：

（1）为彻底理顺现行的水资源管理体制，建议成立中央直管的节水、管水主管部门。打破现行的行业和地区的分割现状及政出多门的“多龙治水”弊端，强化对水源开发、应用的监督和管理，负责制定国家河流、水库及地下水开采办法，研究用水和节水政策，出台有关用水、节水法规。

（2）提高对管水、用水和节水的宏观意识和政策指导水平。当前要狠抓水资源经济的研究，搞好管水、用水、节水的战略研究，经常组织节水研究论坛，加强学术交流，集中国内外水资源经济研究学者、专家的聪明才智，提高我国在水资源经济方面的理论研究与实际操作水平。

（3）增强对水资源开发和节水技术研究的支持力度。国家各有关方面的研究发展计划都要重视用水、节水的研究，科技部应把节水、用水纳入国家研究开发计划，重视人才培养，加大资金扶持力度，尤其要关注节水技术和节水产品的推广，促进相关技术与产品的产业化。

（4）重视水资源保护、管理、使用与节水的立法。应该像重视计划生育一样，把水资源可持续利用与建立节水型社会作为我国战略发展的一项国策，要尽早出台相关的法律，以法律形式保护和节约水资源。

（5）推动和实施水价改革，尽快制定与水资源供需相适应的水价政策。本着满足基本需求、减少充分需求、控制奢侈需求的原则，制定用水数量及相关价格体系，使水价能够充分发挥调节市场供求和节约用水的巨大作用。

（6）狠抓节水宣传，培养全民节水意识。要通过各种媒体和渠道大力宣讲我国水情，讲透节约用水的重要性与紧迫性，以唤起社会的良知和义务。各类学校也要重视节水教育，形成一种作为全社会公德的节水氛围，增强公民节水的使命感、责任感，为建设节水型社会做贡献。

（原载《国务院参事建议》）