论社会管理创新及社会工作人才队伍建设
唐钧[1]
摘要：本文主要就社会建设中社会管理创新的目的、意义和建立社会工作人才队伍对于社会管理的作用展开讨论，回顾了新中国成立以来中国社会管理的历史，分析了当前社会管理工作的现实背景，此外还对社会工作的功能范畴进行了说明。社会管理重在协调各社会阶层的利益，需要注意社会工作与行政管理二者间的区别与联系。
关键词：社会管理 社会工作 社会阶层 行政管理
本文讨论的主题主要有三个，第一个是作为大概念的社会建设，第二是社会建设中的社会管理，第三是社会管理下面的社会工作。在2011年年初，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨会开班式上发表了重要讲话，他的题目是《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会管理体系》。自从这个报告发表以后，中国社会里面又有一个（以前也经常看到的，但是现在是一个）新词，社会管理创新。这其实不完全是社会管理，还加上创新两字，所以我们需要注意这两个字。如今众多的研究者都已经对此表示出一种忧虑、一种担心。
事实上，社会建设和社会管理这两个词，2004年十六届四中全会就已经有所提及，当时说法为加强社会建设与管理，推动社会与管理体制创新。在此之后，2007年的中共十七大报告当中又提出来，完善社会管理，维护社会安定团结和社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革开放的重要前提。其实我们一直在强调社会管理和社会建设。为了解释这两个词，笔者先给它们下了两个操作性的定义：社会建设是指对社会的组织结构、动员方式和行为模式，包括制度模式，以及应急反应机制等方面的建设；而社会管理是指执政党及其领导下的国家机关对上述几个领域的直接的或间接的干预，并且由政府的职能机构出面直接或间接地向公众提供相关的社会服务。
笔者之所以这样来界定社会管理，是因为我们可以将其浓缩成两个问题。第一个问题是：社会管理为什么要创新？要回答这个问题，首先我们需要回顾一下计划经济时代的社会管理，因为它对我们今天还有很深的影响。计划经济时代的社会组织结构相当简单，当时坐落在北京的一个中央政府要对9600万平方公里上的10亿人口进行计划性的管理，在这种现实情况下，我们必须使整个社会简单化。如果不简单化，中央指令想要执行下去是比较困难的。所以从中央来讲，它是一个三位一体的政治、经济社会，我们称其为“一元化的领导”。在城镇基本上是单位体制，那么单位体制达到什么程度呢？在1979年的统计数据来看，当时的城镇居民96%是有单位的，或者说是属于某一个单位的。而在农村是人民公社体制，凡是户口在农村的人，就是人民公社社员，所以它的覆盖面要比城市居民更广。从阶级阶层来讲，陆学艺教授的关于阶层分析的书中也已提到，当时很简单，职业结构是“工、农、兵、学、商”，但是在“工、农、兵、学、商”之间，他们实际上只有职业上的差异，而没有阶级、阶层的这种特点。所以，当时的社会从结构上来讲是一个非常简单的社会。那么在这个简单的社会，从中央，到省、到县、到乡镇，当然也包括区和街道，我们所采取的社会动员方法是“一声令下，全党、全民、全国上下行动起来”，只要一声令下，按一个键，下面就行动起来。那么最极致的时候是在“文化大革命”，毛泽东说一句话，当天就要传达到每一个人。它基本上是一种自上而下的、指令下的行政命令，上面说了就算，所以现在有很多领导对它还非常留恋。
而对于在计划经济下的社会管理基础，笔者认为它是从战争年代延续下来的一种准军事机制，它实际强调的是个人服从集体、下级服从上级、地方服从中央，三个服从。到林彪那里，就更极端了，理解的要执行，不理解的也要执行，这纯粹是一个军队的管理方式。所以当时的社会管理就是这样的一个基础，而实际上现在的很多领导人，他们所希望的仍然是这样的一种社会。但是很遗憾，自从改革开放以后，这样的社会已经不存在了。
改革开放以后，社会阶层分化，正如陆学艺教授所指出的，中国已经分成了十大阶层，所以笔者很早就提出了一个疑问，当我们说我们要代表最广大人民的最根本利益的时候，我们应该发现最广大人民已经分成十个阶层，十个阶层之间的利益是不一样的，甚至是冲突的，在这种现状下，怎么去代表，这是很有学问的，不像以前那样“工、农、兵、学、商”很好代表，现在其实是不容易代表的。
还有一个就是中国的地区差别越来越大，东部、中部、西部，现在又加上了一个东北。在这样一种情况下，我们有十大阶层，而且单位制社会现在基本上瓦解了。那么现在就需要社区、社会团体发展起来，由此就构成了一个社会，其实在这样一个社会组织结构当中，形成了政府、社会、市场这三部分力量，其中政府主要管理社会发展，对经济发展要进行宏观控制；市场主要是负责经济发展，对社会发展它也尽企业的社会责任；但是很多事情要通过中间者来实现，社会就是所谓“中介”的这样一个概念，这样一个相对狭义的社会，实际上它起到了中介的作用。
社会多元机制也有所差异，在中国，从中央，到省、到县、到乡镇，我们基本上可以用行政手段。何谓行政手段呢？基本上干两件事：中央精神出来之后，我们第一要开一次会传达中央精神，第二在地方上要去制定一个文件，然后发下去。那么每一级做到了这两件事，基本上就完成任务了。当然现在又有一个叫督察，但是督察不是经常有的，出了问题才有督察。这样一来，从中央、到省、到县、到乡镇都可以发文件、开会。但是到了基层以后，在它面对每一个个人的时候，这种方式可能是失灵的。所以笔者认为其实在基层、乡镇、街道包括居委会、村委会，这个层次的工作是很难开展的，因为它需要把我们把上级的文件精神、会议精神变成老百姓通俗易懂的语言，使他们能够理解，而且要使上面要我们做的事变成我们自觉愿意干的事，或者说社区里面大家想干的事又要跟上面的精神统一起来等。所以，其实越是在基层，公职人员干的事越是艰难。
笔者认为，就市场经济的社会管理基础来讲，民间组织发挥的作用是非常重要的。前30年因为政企分开，中国的经济取得了巨大的成就，而现在到了讲社会管理的时候，政社分开也是极为重要的。或许有人说，政社分开后，政府干什么呢？其实国家权力机关，也就是中国的人民代表大会，当然也有人民政协，虽然政协不是权力机关，它们属于制定游戏规则的，政府最好是执行游戏规则，不应下场去打球，因为如果国家想要长治久安，那么只有政府做裁判，做公正的裁判，才能永远立于不败之地。如果政府下场打球，你无论参加哪一方，总是有输有赢的，所以这个问题很重要。因此笔者认为政府应该去做裁判，在经济上、在社会上都应该做裁判。
中国社会必须要养成一个新的东西，叫做相互妥协，我们现在需要沟通、交流、协商、谈判。各个阶层的代表人物都可以把自己的利益诉求说出来，然后大家坐下来谈。但是当中有一个很重要的东西，就是妥协。在中国来讲，大部分人认为妥协是一个贬义词，但是在现代社会里面妥协是最重要的。如果大家的气场都非常大，必然相互冲突，所以到一定程度的时候，你必须把你的气场收敛一下，这样的话大家才能不冲突，才能和谐相处。所以笔者觉得沟通、交流、协商、谈判，以及相互妥协，最后达成一致非常重要。
最重要的一点其实是我们的社会管理是要协调各社会阶层的利益，使它们趋于一致。这就要使社会各阶层都能分享这个社会里经济发展的成果，要使社会各阶层都能充分表达自己的利益诉求，要使社会各阶层对社会的整体利益认识趋于一致，要使社会各阶层的社会流动的渠道畅通无阻。
笔者所要讨论的第二个问题是：为什么说建设宏大的社会工作人才队伍是社会管理创新？在胡锦涛总书记的报告当中他强调了两点，一点是现代化，我们搞社会管理要现代化，第二个要建立一个中国特色的社会主义的社会管理体系，这里面一定少不了社会工作人才队伍的建设。在中共中央十六届六中全会的《决定》里面有一段话，第一句话叫做建立宏大的社会工作人才队伍。那么笔者可以进一步分析国家干部这一群体，我们一直讲“国家干部”这个概念，在十三大以前，“国家干部”这个概念是深入人心的，十三大以后我们提出了一个新的想法，我们不叫他们国家干部了，叫他们公务员了。那么“国家干部”是什么意思呢？就是把行政事务和群众公众这两件事一并负责，但是现代社会分工精细了以后，我们讲到公务员这个角色的时候，公务员里不包括政务员，也就是说属于选举产生的、属于上面任命的这一部分不属于公务员的范畴，公务员就是指下面这一块。基本上是从副局长、副厅长这一级开始，在此之下有这么一个相对稳定的公务员队伍。
在现代社会里面，公务员的职责就是依法行政，公务员做每一件事情都是要有法律依据的。那么相对来讲，公务员是不做群众工作的。公务员也不参与立法，因为立法是国会的事、是议会的职责。公务员也不做调查研究，因为政府自己去调查研究是没有公信力的。曾经有一个信里面发了一份问卷，其中有一个问题说：你对政府工作满意不满意？上面就有两个选项，第一是满意，第二是非常满意。所以说政府自己给自己做调查来评价，这是没有公信力的。现在中国已经逐渐形成小政府这样一个概念了。举个例子：民政部中负责老人和残疾人的机构，这个处只有三个工作人员，一个处长，然后有两个正式的工作人员，一个负责全国的老人，一个负责全国的残疾人，试想，像这样的政府结构，我们怎么能够要求他们去做群众工作？那么，群众工作谁来做？最好的就是专业社会工作者。为什么社会管理需要专业社会工作者？既然群众工作很重要，那么就是专业社会工作者去做，我们或者称之为进行社会服务，就是说它不仅仅是做群众工作，还有很多内容，这就是社会政策到个人之间的一种传承机制。
笔者认为专业社会工作跟群众工作的目标是一样的，是要提供社会服务，但是专业社会工作者有几点不同。第一，他采取的是第三方立场，他不代表政府做事。第二，专业社会工作者是以社会学、心理学、管理学等现代学科武装起来的专业队伍。一般来讲，社会管理中的群众工作基本上是以任务导向的，靠热情、靠好心去做工作。当然，这里不是说这两者之间不可以合起来，其中做群众工作的人，只要用心去学社会工作中的专业知识的话，也能变成社会工作者，它叫什么并不重要，但是社会工作作为一个专业、一个职业来讲，在一个社会里是不可或缺的。
另外，就政府目前较为强调的“幸福”而言，幸福是有层次的，第一个层次就叫满足感，包括物质上的、精神文化上的很多东西。第二个层次实际上叫幸福感，它是一种主观的心理感受、一种感觉。一对恋人什么都没有，没有房子、没有钱，但是在热恋的时候他们两个人会很幸福，这个东西是很不确定的。第三个层次是利他主义，站在利他主义的立场上我们可以去理解一下，陈光标为什么喜欢发钱，所以这是一种最高的追求。那么对于这三个层次，其实只有满足感这个层次我们是可以用行政手段去管理的。而在幸福感这个层次以及利他主义这个层次上面，其实我们很难用行政手段来管理。民政部曾有人提出来，讲到立法，在老年人的权利法中要写出精神慰藉。我们可以思考一下，用法律手段、用行政手段来管理精神慰藉可行不可行？其实是不可以的，很多情感上的动作、心理感受的东西，其实是不能够进行管理的。既然不能靠行政手段去管，那么谁来管理呢？其实初级层次可能是以行政管理为主、社会工作为辅，而对于上面的两个高级层次来讲，应该是以社会工作为主、行政管理为辅。所以笔者认为，很多事情一定要有一个清楚的认识，这样才能明白为什么我们现在要建立宏大的社会工作队伍。
[1] 唐钧，中国社会科学院社会学所研究员，硕士生导师，著名社会保障专家、社会政策专家。