议程三：探寻有效扶贫机制

全体会议五：减贫行动的设计实施和拓展

信守今天和明天可持续增长承诺

发言人

Ren Wang，美国国际农业研究（CGIAR）咨询组主任

当前，城市化发展与人口增长使食品需求上升；生物燃料的开发进一步推动了粮食价格的上升；一体化的食物供销为农民带来了机遇与风险；“生物强化”提升了传统作物的营养；威胁食品安全与生计的疾病持续出现；集约式农业发展日渐挑战环境的可持续发展。作为上述一切的基础的农业生产正面临着气候变化带来的考验。

如何有效扩充干预政策以消除营养不良

发言人

Kathy Spahn，美国海伦·凯勒基金会国际总裁、行政执行官员

世界上有1.27亿学龄前儿童缺乏维生素A，其死亡风险大大增加。有效的干预能大大降低该风险：政策强制提高主要食物中的维生素A含量；为面临风险的幼童提供每半年一次的维生素A补充；鼓励对富含维生素A的粮食的多元化生产及消费。

进一步推广上述方案面临参与方不够多元化、资金不足、缺乏规范架构以及有效的执行等困难。上述方案需要中央与地方政府的支持，包括地方政府强烈的政治意愿、财政资金与行业技术支持、持续的信息沟通。同时，私人资本的参与及不同援助项目之间的协调沟通也是必要的。

中国财政扶贫政策与管理

发言人

褚利明，财政部农业司司长

中国财政扶贫政策由区域性财政转移支付制度、区域性开发政策、公共服务政策以及专项财政扶贫资金四方面组成。

其中，专项财政扶贫资金的管理模式呈如下特点：供给导向型；管理主体多部门；资金分配管理立足客观因素，力求节省、高效，并实行专户专账的报账制支付；监督多部门、多层次。力求实现如下目标：依据贫困规模和程度客观公平地分配资金；下放权力，赋予地方政府因地制宜的自主权；着重促进贫困地区增收及能力建设；逐步下移管理中心完善机制。

专项财政扶贫资金的使用管理现存以下主要问题：资金分配缺少正向激励；扶贫目标不清晰；管理重心仍然过高；扶贫主体不够合理。

新形势下做好财政扶贫需要做好以下两点：①充分发挥公共财政职能，加快促进贫困地区基本公共服务均等化和可持续发展；②继续加大专项财政扶贫力度，赋予开发式扶贫新的内涵，重新定位目标任务，明确开发重点，创新扶贫机制，强化资金管理，确保资金安全有效。

平行会议一：拓展减贫政策

非政府组织（NGO）与政府互动促进减贫

发言人

何道峰，中国扶贫基金会副会长

在市场经济后的工业文明时期，社会形成了“家庭+公司+政府+非政府”的四分格局。非政府与政府的互动减贫要在长期的历史过程中建立信任，跨越传统的僭越观念。

中国的非政府组织被片面定位于“帮助政府找钱扶贫”和“让老干部发挥余热”，超自然发育形成了矛盾的双重管理体制，导致其对政府依赖性严重，不利于志愿性市场的发育。目前非政府组织与政府缺乏互动，规划与管理的缺乏使行业公信力受到质疑。

在双轨制下，要加强非政府组织与政府的互动以促进减贫：提升非政府组织的定位；强化社会监管，弱化行政管理；提升智力水平和专业技能，增强公信力，实行优胜劣汰；向非政府组织开放政府公共资源，形成互动。

小额信贷：由私人部门发起的信贷计划

发言人

Sona Varma，印度工业信贷投资银行（ICICI）经济学顾问

印度对微型金融领域的需求存在重大缺口，由私人部门发起的“商业银行-小额信贷机构-客户”的模式比流行的“自助团体-银行（SHG-Banker）”的公共模式更有潜力。

相比传统信贷模式，ICICI创新模式采用综合信贷渠道，关注综合产品设计，以客户导向型及技术导向型为定位。由ICICI向小额信贷机构（MFI）批发贷款（含资金及技术），由MFI发放贷款并监管，实现ICICI与MFI的风险共担。

促进小额信贷的扩展与可持续发展，降低风险是关键。商业银行要优化产品组合，缩减穷人获取服务的中间费用，通过合作伙伴进行金融风险共担。同时，在向MFI批发贷款时要进行配套能力建设，如筛选合适的合作伙伴并进行相应的培训，协助其进行放贷硬件建设，优化贷款发放程序，适当监管MFI的贷款发放并总结回顾。为优化微型贷款效果，金融机构还应支持并创建企业联网基金以促进农业和市场对接。政府部门应当通过放宽利率管制加强登记系统建设和乡村基建，用来提升穷人的可达性。独立研究机构应加强对小额信贷效果的研究，以避免不必要的“暂时办法VS长久之计”之争。

平行会议二：改善社会治理

穷人为何不集体行动？

发言人

Anirudh Krishna，杜克大学公共政策研究助理教授和顾问

贫困是一个具体的、流动的概念。一定时期的贫困是致贫人群和脱贫人群共同作用的结果。不同人群中致贫和脱贫的原因不同，对政策的需求也大相径庭，因而穷人很少集体行动。

贫困可分为长期贫困（Persistent Poor）、新近致贫（Newly Poor），以及新近脱贫（Recently Escaped）。目前上述细分数据在国家层面是缺乏统计的。在致贫原因中，疾病所需的医疗费用占了很大比重。脱贫主要归功于收入来源多元化，如农业收入及正规部门的工资收入。对贫困人口的政策需求调查显示，长期贫困、新近致贫、新近脱贫三类穷人的需求分别集中于劳动工资（46%），医疗、住房（34%和24%），以及灌溉、教育（28%和25%）上，差异显著。

总之，为使减贫政策更有效，我们需要细化贫困概念，优化贫困监测。为增强穷人的话语权，我们需要有效提高其政治参与度，提高其经济能力，同时也要加强相应组织的建设。

尽管当今减贫的共同政治意愿强烈、方法多元并不断创新，但饥饿贫困仍然存在。减贫政策面临如下三个挑战：政治可行性，即存在政策阻碍，支持不足；管理可行性，即无法有效实行政策；财政可行性，即无法持续增加益贫政策资金。

为克服上述挑战，首先，我们需要做到以下几个方面。①调整政策的设计和实施策略。政治方面，弥补受损群体，增加机会的可达性与透明度；管理方面，反腐败并同非政府合作组织合作；财政方面，进行损失补偿（Recovering Costs），提升瞄准效率。②改善潜在的情况。政治方面，提升穷人民主话语权；管理方面，提高政策执行方的激励与能力；受众方面，构建穷人信息获取和传达的能力；财政方面，优化预算程序改进税制。其次，站在最贫困人群立场上看，需要做到：完善机构制度、推动自我赋权、进行社会动员。最后，社会运动也是实现经济和政治权利的途径，包括推动劳工运动、农民运动、合作运动、甘地运动、以妇女为主导的乡村银行、以权力为基础的发展运动（Right-based Development Movement）。

同时，社区发展（Development Community）有助于促进自我赋权和以人为本的管理，促进领导力提升，并将其作为有效的项目执行通道为赋权创造空间。

当然，挑战仍然存在：仅仅建立“需求方”的管理模式远远不够；国家机构需要有响应穷人的创新能力和措施；优化资金运动方式，提供公平惠及穷人与富人的公共服务。

平行会议三：培育穷人的社会资本

为贫困和饥饿人群培育组织

发言人

Vijay Kumar，印度消除农村贫困协会首席执行官

穷人强烈的脱贫意愿及能力、勤劳并富有志愿服务的精神为穷人组织的建立提供了天然的能力基础，建立穷人组织旨在有效动员穷人并释放能力，实现自我脱贫。其构建需要多级政府社会机构的合作。①政府。进行长期的社会动员，创造有利环境，实施益贫的政策项目，支持穷人组织自我赋权，致力于提供机构建设支持并规模化推广。②穷人机构自身。动员贫困人群致力于组织化建设，可由妇女开始，构建信任机制，关注核心问题，实现集体能力和个体能力的强化互动。③支持机构。构建穷人组织建设的强有力基础，为其进行常规能力建设，推动组织会议开展，引导集体行动，连接穷人组织与相关服务提供方。

穷人组织的建构有利于进行高水平的社会动员，汇集更广泛贫困人口的力量；提高集体行动的规模与动力，相对于脆弱的个体贫困人口能更有效地解决问题；提高益贫公共服务传递的有效性；减少个体外部援助的依赖。相关案例为印度乡村联盟。穷人组织还可以促进阶段性成长，以实现如下良性循环：支持下线穷人组织；形成政治议价能力，影响益贫政策制定；同其他组织，如市场、金融机构建立常规合作关系。在促进阶段性发展过程中，理顺并支持其他组织与穷人组织本身的关系很关键，并要事先在一定时期内在特定领域有所作为，建立遍及全国的影响力。

培育穷人社会创新能力以减少贫困和饥饿

发言人

Suresh Babu，国际食物政策研究所国别农业研究国际服务部高级研究员

社会创新和社会企业是减贫与发展的有效途径，能推动益贫政策出台，提升公共干预效果，加快千年发展目标（MDG）实现进程。该方法目前虽然小有成效，但仍十分匮乏。

社会企业能力增强有三个层面。①政策。全国性推广成功的试点项目，构建多边援助政策，推进国家系统制定创新型具体发展策略。②项目。设计实施创新性扶贫项目，培养青年领袖和农民组织领袖。③商业。运用商业原则落实社会创新。

社会创新和社会企业能力的培育可以通过高校实践能力扩展、商学院联合培养、地方领导人才培训等渠道实现，并取决于如何定义并推进国家层面的政策企业家能力、如何通过社会企业精神推广创新型干预。

社会企业在中国减贫实践中的作为

发言人

王平，友成企业家扶贫基金会理事长

社会企业是以推动公益事业和社会发展为目标，以执著、创新的企业家精神为动力，具备可持续运营模式的实体。其价值在于解决社会问题，促进政府、工商业和非营利组织三大部门合作，使公益事业可持续发展，启动“人”本身的价值发现。

社会企业在中国面临着现有法律法规的不完善、对“企业”从事“社会”事业的文化排斥、长期计划经济和统一社会造成私有部门薄弱等挑战，其减贫作用有待系统挖掘。

友成企业家扶贫基金会旨在以社会企业为媒介，注重三个角度的交叉需求，将基金会本身的社会资本转化为穷人的社会资本。实施精神、物质双扶贫，开展可持续性开发式扶贫，实现城乡贫困社区可持续发展。

平行会议四：改进贫困监测方法

贫困儿童、需要帮助的儿童和儿童的需求

发言人

Chris De Neubourg，荷兰马斯特里赫特大学（Maastricht University）教授

儿童比成年人更容易陷入贫困。同时，由于儿童可依靠的自身脱贫手段少，所依赖的唯有家庭内部不平等的资源分配，因此，贫困对儿童的影响比成年人更深。

传统的财产评估法：该法以贫困家庭中儿童的比率来估算儿童贫困。但财产贫困不能全面反映问题，因为并非所有贫困家庭中的儿童都生活在贫困中，并且不是所有非贫困家庭中的儿童都生活得很好。服务与食物的可获得性、家庭内部的资源分配模式都是造成儿童贫困的重要因素。贫困线作为界定贫困家庭的单一标准，不足以判断儿童是否生活在贫困之中。

多维贫困评估：儿童贫困脆弱性是一个多维的概念，相关测量要识别锁定那些缺乏生存手段、发展机会被剥夺用以满足基本需求资源的儿童，要关注他们被剥夺了什么。

印度快速经济增长期间的饥饿、贫困和脆弱

发言人

Abusaleh Shariff，印度国家应用经济研究委员会人类发展部主任兼首席经济学家

印度经济快速增长期间的脆弱性主要源于以下几个方面：严重的持续的区域发展不平衡、显著的城乡差异与断裂、基于性别与家庭的不平等、益贫增长政策与包容性增长政策的缺乏。

印度贫困监测指标体系包括以下几方面内容。

①收入与消费：经济阶层户数（Number of Household by Income Class Bands）、月消费支出分类、居民人数。②贫困与脆弱性：贫困发生率（全国、州、农业人口）、营养不良发生率。③社会保障：定量供应卡领取统计、各州未领取定量供应卡的贫困人口比率。④教育与贫困：城乡人口的受教育程度与贫困率。

中国农村贫困监测方法和最新结果

发言人

鲜祖德，中国国家统计局农调队队长

中国现阶段的贫困特点：极端贫困人口很难通过开发式扶贫而脱贫；自然灾害和疾病成为返贫的最重要原因；农村低收入人口缺乏收入持续增长机制；农村社会发展严重落后于城市，公共教育、卫生比较落后；社会不平等程度日渐加剧；群集型与插花型贫困人口并存。

农村贫困监测数据来源：在中国，该项监测主要有两大数据来源。其一，全国农村住户抽样调查；其二，国家贫困监测抽样调查。全国农村住户抽样调查涵盖全国31个省份，6.8万个样本农户分布于8000个抽中村、857个抽中县，调查内容包括村级住户、个人调查等2000余个指标。国家贫困监测调查覆盖592个国家级扶贫开发工作重点县，样本由5300个行政村中的53000个住户组成，调查内容更为详细，包括扶贫资金使用情况、扶贫项目参与情况、教育卫生、劳动力转移等。

贫困测量与评估方法：监测内容围绕经济贫困和多元贫困，涵盖九大类内容。贫困标准的衡量则采用收入与消费双指标来衡量的方法。专项调查中涉及的影响评估方法包括项目村与非项目村比较、专门对项目区的低收入人口福利状况进行反映、描述项目覆盖率、资助强度和瞄准、用回归方法对项目活动的作用进行评估等。贫困统计信息的发布则依赖以下几大渠道：贫困监测联席会议、中国农村贫困监测报告、中国农村统计年鉴等。

菲律宾社区贫困监测经验

发言人

Celia M.Reyes，CBMS国际高级研究员

菲律宾当前有一系列的宏观监测，但数据笼统并存在统计不及时造成的时滞，最多能用于宽泛的区域瞄准。更有效的瞄准需要具体的离散数据（Disaggregated Data），以便精确地识别贫困范畴，诊断贫困原因，制定适合的政策，瞄准合格的受益人，评估项目效果。同时，分散化的政策实施也需要相应的统计系统来支撑。

以社区为基础的监控系统（CBMS）以住户普查为基础，以基层政府为领头社区进行参与，设置一系列指标用于监测不同维度的贫困，在不同的区域建立数据库并勾勒生成贫困地图。遵行以下八大步骤：组织发起（Advocacy）-田野数据收集（Data Collection and Field Editing）-数据编码和录入（Data Encoding and Map Digitizing）-数据加工编制（Processing and Mapping）-数据有效性社区会诊（Data Validation and Community Consultation）-数据库管理（Database Management）-规划制定（Plan Formulation）-项目实施与监测（Implementation and Monitoring）。

CBMS作为一个基层贫困监测系统，弥补了原有统计系统偏重国家宏观而轻视基层微观的不平衡格局，收集基层微观数据为资源配置的核算管理及社会项目的实施提供了更有效的工具。目前在菲律宾，CBMS已在社区贫困统计、儿童营养统计方面有所应用。

全体会议六：议程三平行会议总结和交流发言

基于有利于穷人增长的执行政策指南

发言人

Solveig Buhl，经济合作与发展组织（OECD）减贫和增长部高级政策管理人

开发援助委员会（DAC）减贫网络（POVNET）旨在基于成员国减贫经验，拟定强化穷人能力、确保其分享增长成果的益贫政策纲要。已取得的成果有以下几个方面。

援助国的贫困援助不同于常规商业概念：要充分关注当地发展状况与阶段；强化政策制定、私人部门与公民社会的共同参与；加强穷人信息获取和政策参与能力；优化政策平衡。

发展中国家基础设施建设面临投入不足的挑战：要建立并加强双边投资框架；提高基础设施项目的贫困瞄准效率；关注具备投资可持续效应的项目；扩大融资途径，提高项目融资效率。

要使农业发展能够有效减贫，就要做到：承认农村家庭内部的差异性；充盈农户家庭资产，减少贸易障碍，扩大市场进入途径；支持多元化生计发展；通过保险和生产防护网协助穷人应对风险并降低脆弱性。

私人部门发展是减贫的重要动力，政府和援助方需要：构建有利于私人部门发展的环境；重视非正规工商企业的作用，鼓励其发展；加强企业风险应对能力；促进政府、企业、社会之间的沟通。

加强效果评估，为政策实施提供有力支撑：参与式评估（PIA）使捐助者和受助者共同从中受益；有利于科学决策；最大化益贫政策和项目的效益；为干预政策的分配效益奠定基础。

POVNET将持续推进政策建议在国家层面的应用，加强贫困评估，扩展合作成员国的发展能力与前景。

积极开展扶贫领域的国际合作

发言人

蒋晓华，中国国务院扶贫办外资扶贫项目管理中心主任

中国自20世纪80年代开始与联合国开展减贫合作。随后，中国接受的发展援助及合作的机构逐渐增加。

这些援助大多致力于在农村促进以发展为导向的减贫。已经开展的国际减贫合作主要集中在以下领域：农村综合发展、供应和改善公共服务与产品、基础设施产业发展、环境管理、制度能力建设、减贫研究。援助总规模达80亿元。

主要的成果包括以下几方面。①增加扶贫式开发计划的整体投资。特别是西部地区，要在一定程度上弥补政府资金投入的不足，促进穷人增收，实现温饱。②缓解项目区的贫困状况。③促进中国减贫机制创新。国际机构的相关发展经验和减贫方法被中国引进并进行测试部署，这些经验和方法发挥了积极作用。④改善项目管理，在项目编制、计划目标、标准化管理、操作指引与瞄准，以及系统性监测评估方面均有所提高。⑤奠定项目区可持续发展的基础，在合作过程中培训项目管理人员，发展当地人力资源，培养穷人的权利意识和自我发展能力。⑥促进国际减贫的交流与合作，在受益于国际合作的同时对外分享发展经验。

中国参与国际减贫合作的主要经验有以下五个方面。①明确目标，持守承诺，视国际减贫合作为发展减贫的重要部分。②坚持“以本国需求与利益为中心，积极争取并有效利用外资”的原则。③构建“中央-省-县”三级管理体制。④对减贫官员与农民进行能力培训，保障项目持续发展能力。⑤实现双赢合作。

非洲农业在抗击贫困和饥饿中的前景和潜力

发言人

Rudy Rabbinge，荷兰Wageningen研究院院长，国际农业研究咨询小组（CGIAR）科学委员会主席

受益于适当的机制和技术进步，撒哈拉以南的非洲地区的农业在过去50年里生产能力持续上升，尽管人口倍增，人均粮食产量却增加了30%。

虽然如此，该地区的农业仍然面临一系列约束：主要粮食作物缺乏、不稳定的气候环境、地方性病虫害、土地及劳动力生产率低下、人力资源有限、妇女承担主要生产任务、农业科研匮乏、研究机构缺乏、基础知识缺乏与人才外流、区域市场贫弱、土地制度不合理、缺乏激励生产发展的经济政治环境、无力影响国际政策制定导致的巨大风险、缺乏有效政府。

为了进一步促进当地农业发展，就要做到以下几点。①注重技术选择，追求综合、可持续发展的集约化战略；阻止土地恶化，恢复土地肥力。②搭建应用导向型研究平台，促进相应研究与知识推广。③培养并留住新一代农业科学家。④协调并发挥市场机制与政策作用，保障粮食安全，推动穷人发展。⑤加强多平台国际合作，促进减贫发展。