试论北宋元丰改制后中央政务的覈察机制
古丽巍
一 前言
国家政治体制运作中，如何审察监督诸项政务，以便及时纠谬查误、贯彻执行，确保行政的质量，是制度设置中必须关注的问题。不同时代制度的设置方式、组合方式和运作方式均有不同，体现着各个时代政治制度运行的特点，同时也折射出不同时代的政治面貌。
北宋前期二府体制下，对政务的监督，主要由台谏官监察和通进银台司的封驳来完成。此外，有些机构内部亦设有专司，自我“勾稽”，此在主要负责国家财政的三司体现得最为明显。三司事务繁剧，除接受监察与封驳之外，自身下设三部勾院及磨勘司，专门负责外路州军及京师三司直辖、百司诸曹财务上的检察，这一做法被宋人认为是唐制之遗。[1]部门内设专司勾考的做法在宋制中却并非常态，更常见的办法是设主簿勾稽点检，或是临时差调专员审查政务。然而部门主簿多是低层文官，以点检簿书为主，对整个部门监督的效用相对有限，且易流于形式；临时差调亦非常态；台谏官监察，常处于政令已行之后，很难防患于未然，政令的传达和执行缺乏常程督管。这种状况到了宋神宗熙宁年间（1068—1077）有所改善。熙宁变法期间因应变法所需，中书检正官兼具检覈政务之责，尤重督责新法。熙宁后期，随着国家体制向逐步三省—枢密院制转变，神宗责令中书、枢密院取索诸处住滞之事取旨看详，省、曹、寺、监置簿勾考被提上日程。[2]意味着国家意欲加强行政程序环节内部的检覈机制。
宋神宗元丰五年（1082）改官制，把二府体制及熙宁时新设机构按照《唐六典》制度模式进行挪移、重组，形成新的制度体系。元丰新制的基本原则是把国家政务分为行政与军政后，从决策到执行按照程序逐级运转。改制以后，政务运行中审覈职能的比重大为增强，对政务的督责不仅体现为台谏官的“监察”，也体现为政务运行中不同层级的逐层督察，构成政务运行环节的必要步骤。这种随政务运行环节而设置的逐层审覈机制，与监察职能结合起来，共同构成了对政务的督责，这是本文所称的“覈察机制”的主要内涵。大体而言，“审覆”多用于门下省的审覈工作，而“检察”“审察”则多用于上级对下级的检覈。
本文的旨趣在于考察元丰改制后中央机构的覈察机制及其职能，观察从二府体制到元丰新制转换过程中，覈察政务所涉及的机构发生了何种改变。本文试图转变从单一机构职能去理解制度的研究方式，而以职能为中心，探求实际运行过程及不同机构彼此间的协同运作方式。下文将按照政务运转所需经历的各个层级，渐次呈现这些层级所涉及的覈察机制。
二 决策系统的审覆机制
元丰新制下，决策环节中书省、枢密院负责取旨决策，门下省负责“奏覆审驳”，然后转入负责施行的尚书省，部分政务或由枢密院行下。[3]中书省、枢密院与门下省的关系，据史载：
三省之制，中书省掌进拟庶务，宣奉命令，中外无法式应取旨者。……大事奏禀得旨，留所得旨为底，别以黄纸书，中书令宣、侍郎奉、舍人行讫，录送门下为“画黄”；小事受批降，若覆请及入熟状拟进得旨者，亦以黄纸书，宣、奉、行讫，录送门下为“录黄”。枢密院掌军国机务，大事则禀奏，其付授者用“宣”；小事则拟进，其付授者用“札”。先具所得旨，关门下省审驳。面得旨为“录白”，批奏得画者为“画旨”。[4]
中书省画黄、录黄两种文书，是中书省应对重要程度不同的两种事务分别采用的文书行式。画黄针对的是国家重要事务，“无法式”事、“大事”，需皇帝与宰相议定后形成文书；录黄针对的是一般性的、有程式规定的国家政务，即“小事”，多是通过皇帝批复中书省覆奏、进拟文字（熟状）而形成的命令。画黄、录黄均需经过中书省宣、奉、行，进入门下省审覆。枢密院与中书省类似，录白相当于中书省画黄，而画旨则相当于录黄。因枢密院可以直接执行部分政务，行于有司的政务，大事以“宣”的文书形式行下，小事则以“札子”的文书形式行下。[5]
中书省出令环节，需经中书令宣、中书侍郎奉、中书舍人行。新制由尚书右仆射兼中书侍郎行中书令之职，这一程序基本上是尚书右仆射兼中书侍郎宣、中书侍郎奉、中书舍人行。中书舍人书行，即本省文字行出前，还须经中书舍人“分押制敕”，书画黄、录黄；如中书省发下的是人事任免词头，当值的中书舍人需“行词命”，有不当者可直接封还词头。中书舍人书行后文书进入门下省审覆。[6]再看枢密院，掌军政要务，与中书省同有取旨之权，得旨事不经中书省，不参与中书舍人书行，枢密院属司枢密承旨司主要职能是“通领院务及承旨司之事”，[7]承受本院行下文字，[8]对枢密院录白、画旨无封驳之权，枢密院处理的决策事务有一部分需进入门下省审覆才得行下。
门下省的审覆职能并非简单地“恢复”唐制，而是在仿照唐制门下省设置基础上，吸收了北宋前期旧制、熙宁时期制度的整合。其职能据《皇朝编年纲目备要》载：
门下省掌受天下之成事，审命令，驳正违失。凡受中书省画黄、录黄，枢密院录白、画旨，皆留为底，及尚书六曹所上有法式事，皆奏覆审驳之。给事中读、侍郎省、侍中审，进入被旨画闻，则授之尚书省、枢密院。即有舛误应举驳者，大则论列，小则改正。凡吏部拟六品以下职事官，则给事中校其仕历、功状，侍郎、侍中引验审察，非其人则论奏；省覆刑部、大理寺所断狱，不当罪，则以法驳正之。[9]
决策环节内，门下省负责“奏”覆“驳正”中书省、枢密院取旨之事，以及尚书省六曹所上奏钞等事。对于制敕的审覆，中书舍人书行后进入门下省的文字，作为留底文书存档，另行誊录，制成录白后，[10]再由门下省省、审、读，以确保中书省、枢密院发出政令的准确性。[11]对六曹所上奏钞审察的程序则是先由给事中书读“六曹奏钞、章奏房入进文字，校吏部奏拟六曹以下职事官历任功状”，[12]然后门下侍郎省、侍中审。与中书省类似，新制以左仆射兼门下侍郎行侍中之职，基本上是左仆射兼门下侍郎审、门下侍郎省、给事中读。此后经皇帝画闻（“得画”）后行下，分授尚书省、枢密院施行。元祐元年（1086），令中书省、枢密院“凡系拟进得旨文字，今后并于录白内声说，某日得画，奉圣旨云何”，如无更改，便令门下省“更不入文字缴覆，落去‘得画’二字，依式作‘奉敕’录送所属施行”，[13]把无须缴覆的文字直接依照所需文书格式行下有司，减省了门下省录白后覆奏的程序。门下省审覈的对象包括了下行文书和上行文书，特别是对吏部、刑部的审察同熙宁时期的状况有关，门下省处理下行、上行两种文书有所区别，且容下文说明。
门下省审覆环节的存在改变了二府体制下中书门下、枢密院在各自管理权限内决策、行政一体化的运行状态，[14]门下省成为把中书省、枢密院与尚书省勾连起来的部门，在政务程序处理上不可或缺，其作用是在中枢文书流程上增加了勘验监督，实质上是中枢部门的内部监督机构，是一种伴随着政务运行环节而审察的方式，这在原二府体制下即中书门下和枢密院各自权限内是不具备的。二府体制下主要负责封驳的机构为通进银台司，新制门下省“奏覆审驳”职能，还来自于对银台司封驳职能的整合。
元丰改制前，掌制敕命词的官员（知制诰）还有封还词头之权。此外，通进银台司对诏旨、百司奏状、案牍皆可“纠其违失”，真宗时以封驳之职隶于银台司，仁宗时更以知通进银台司兼门下封驳事，封驳对象涵括了中央文书和地方文书。[15]元丰三年（1080），朝廷在御史中丞李定和知谏院赵抃的建议下，令文书经封驳后关报御史台、谏院，试图扭转命令已执行后才得到监察的状况。[16]此后，封驳文书“限当日抄录报御史台、谏院”，进行复覈。银台司封驳与台、谏官谏诤，共同形成了对朝廷政令的监察。
元丰改制后，掌制敕命词的官员依然保有封还词头之权（中书舍人），银台司的封驳职能却发生了很大变化。史载：
元丰五年六月二十五日，给事中陆佃言：“三省、枢密院文字已读讫，皆再送令封驳，虑成重复。”上批：“可勘会差紊、重复进呈。”乃诏罢封驳房。先是，故事诏旨皆付银台司封驳。官制既行，犹循旧，至是始罢。[17]
改制后存在“再送令封驳，虑成重复”这一问题的原因，是中书省、枢密院和尚书省交付门下省的文书已经过给事中书读，不当者可直接覆奏封驳，门下省已经起到银台司封驳的作用。因此，银台司再行封驳显然是重复的，没有再存在的必要。当银台司封驳职能被整合入门下省给事中职能中后，封驳机构为门下后省，已隶于门下省，因“内省无关报外司之理”，封驳文书关报御史台、谏院环节被取消。[18]经此调整，以门下省为封驳之地，改变了此前封驳机构“离为别司，而领于他官，名具实废，散无统纪”[19]的状况，国家在命令施行之前，先行奏覆审驳，不再是一种事后监督、从旁监管的状况，封驳职能从相对独立的“旁观”者变成了制度运行之一环，封驳职能随政务运行环节发挥作用。
不过，门下省只是取代了银台司对下行文字的封驳职能，门下省无法完全取代银台司对百司奏状、案牍的封驳。几个月后，银台司对百司奏状的监督举劾之权也被取消了，史载：
元丰六年三月二十五日，诏罢银台司取索举奏令。故事，银台司凡奏状诸处已施行者，有著令得取索行遣看详。若有不当，听举劾。时官制行，封驳悉归门下省，故罢之。[20]
原本银台司对已施行奏状，均可取索看详，监督诸处执行的情况，有不当者即举劾驳正之。但因银台司封驳职能被取消，其对百司奏状的举劾驳正之权也随之取消。不过，引文中所言“封驳悉归门下省，故罢之”，并不十分准确。门下省可审覆六曹“有法式事”等上行文书，尤重选事与刑狱，但在制度设计上却并非是针对行政系统施政状况进行覈察。时隔数月，再罢银台司的原因，是因为新制对行遣文字有了新的审验方式，行政系统设有检察机制，取代了银台司对诸处奏状的覈验，银台司封驳职能由此彻底失去了用武之地，机构最终被取消。
三 行政系统的覈察机制
元丰新制下的尚书省是行政主体，广义上包括六曹、寺、监，正副长官为尚书省左、右仆射，左、右丞。这些机构大多在改制之前就已存在，改制后，尚书省各机构“官名则因其旧，而职守固不侔矣”，[21]所领职事发生了很大变化。狭义上，尚书省是尚书都省的简称，与中书省、门下省并称的尚书省，其实是指尚书都省。尚书都省也简称“都省”，唐代又称“都坐”，源于南北朝时的尚书上省，北齐时将尚书上省称为“都省”，遂为后世所沿袭。[22]都省之下，设尚书左、右司为属司，由尚书左、右司郎中，员外郎负责，是最直接负责六曹、寺、监事务的机构，这是改制后尚书省的基本状况。
那么，尚书省是如何履行覈察政务之职的呢？早在元丰三年（1080）尚未正式改制时，神宗已经预设了覈察百司庶务的方式：
凡百司庶务，皆以类别。所分之职，所总之务，自位叙名分、宪令版图、文移案牍、讼诉期会，总领循行、举名钩考，有革有因，有损有益，有举诸此而施诸彼，有舍诸彼而受诸此，有当警于官，有当布于众者，自一事以上，本末次第各区处而科条之。而察官府之治，有正而治之者，有旁而治之者，有统而治之者。省曹寺监，以长治属，正而治之者也，故其为法详。御史非其长而以察为官，旁而治之者也，故其为法略。都省无所不总，统而治之者也，故其法当考其成。于是长吏察月，御史察季，都省察岁。[23]
改制以后，在程序分工的大原则下，尚书省及其统领的百司庶务“皆以类别”，六曹百司试图在都省统摄下，上下相维，有层级地处理政务。行政处理过程中，原则性地概述了新制的三种覈察方式：正而治之、旁而治之、统而治之。部门长官对所司进行督责，本是官制设置中应有之义，而元丰三年诏的特别之处在于把这种督责体系化：各级部门长官、六察御史和都省分别按照月、季、年，定期覈察，诸层级协同运作起来，形成一组配套的行政覈察体系；具体细则的制定，使覈察更加规范、细密。元丰五年改官制，基本贯彻了诏书中涉及的这些原则。
所谓“以长治属，正而治之”，是属于尚书省系统各级部门长官的检察方式。都省的主要职能是“掌行天子之命令及受付中外之事”，对于六曹奏钞的处理，基本程序是：
由六曹勘验具钞，令、仆、丞检察无舛误，书，送门下省画闻。[24]
六曹上行奏钞，需经尚书省长官左、右仆射及左、右丞检察无误签署后送门下省请皇帝“画闻”。在这段概述中，略去了尚书省左、右司，即都司的作用。
都司左、右司郎官，号称“通纠六部”，[25]主要职责在于协助都省处理六曹事务、纠察得失：
掌受付六曹诸司出纳之事，而举正其稽失，分治省事；凡文书至，注月日于牍背，付所隶房，讫，拟所判赴仆射请笔，然后授之有司。[26]
都司把所至文书分类后，先拟出初步处理意见，并“举正其稽失”，再交付左、右仆射检察、签字，其后或上行送门下省，或下行交付有司。
六曹长官对政务的处理可举六曹吏部为例，吏部的主要工作是：
凡序位有品，选官有格，分任有职，寓禄有阶，皆以事稽考，审核其状，拟定可否，质成于尚书、侍郎，而后行焉。[27]
所谓“质成于尚书、侍郎”，即采用了“省曹寺监以长治属”的方式。吏部尚书、侍郎对本曹内事务的主要职责，在于判断部门属司所草拟的政务处理草案是否恰当，并做出裁断，然后行出。这样的日常检察即属于“正而治之”的范畴之列。
对尚书省所上行政事务的审覆，归于门下省，其中吏部与刑部尤其是门下省审覈的重点。前述所引《皇朝编年纲目备要》在记述门下省职能时，除说明门下省对“尚书六曹所上有法式事”“皆奏覆审驳”之外，特别提及了门下省对这两个部门的审覈之职：
凡吏部拟六品以下职事官，则给事中校其仕历、功状，侍郎、侍中引验审察，非其人则论奏；省覆刑部、大理寺所断狱，不当罪，则以法驳正之。[28]
门下省审覆吏部铨选与狱案之职，与熙宁理政状况有关。熙宁时期审官东院负责京朝官铨选，中书门下对审官东院选任官员，尤其是州县长官，审察严格；[29]刑狱方面，中书门下置检正官后，刑房检正官负责覆详刑部、大理寺审覆过的狱案。[30]审覈内外诸司是熙宁中书扩展出的重要权力。改制后，中书门下对此两个部门的审覆权就移交到了主要负责审覈政务的门下省，既避免使宰执劳于案牍文书，又可确保常程事务处理的准确性，使新制下各部门的职能更加清楚、集中。吏部、刑部、大理寺的审覈程序进入门下省，需“给事中读、侍郎省、侍中审”，然后经皇帝“画闻”后行下。
比对唐制，门下省对下行文书和上行文书的审覈存在区别：门下省通过“署敕”，可对准备颁出的制敕行使“封还”之权；而对上行的“百司奏钞”则“驳正”违失。[31]那么，元丰新制下的门下省对待中书省、枢密院取旨行下事和尚书省行上之“有法式事”的审覆，是否存在类似的区别？据《宋会要辑稿》记载，元丰五年十二月，神宗确实曾就门下省如何审覈中书省、枢密院文字做出规定：
诏门下省：“凡中书省、枢密院文字应覆驳者，若事体稍大，入状论列；事小即于缴状内改正行下；若事不至大，虽不足论列，而其间曲折难于缴状内改正者，即具进呈，以应改正事送中书、枢密院取旨。”[32]
结合上段史料，门下省对中书省、枢密院文字审覆后无异议者，经皇帝“画闻”后行下。若门下省对中书省、枢密院文字有需覆奏驳正的，按照事体轻重不同，覆驳的方式也不同。涉及事体重要、有较重大疏误的，门下省需“入状论列”，上奏议论，表示异议，请皇帝考虑，与中书省、枢密院重新斟酌；若是小事，门下省可“于缴状内改正行下”，即在缴状中更正后备案，重写命令发给尚书省、枢密院；其中有错误，但错误并不大，直接更正可能让人不理解或造成误解的，需进呈皇帝，同时把该文书发回中书省、枢密院，重新拟定取旨，再交付门下省审覆。这三种情况中，除“小事”外，其他两类事务均需中书省、枢密院重新拟定取旨，然后送门下省再行审覆，若无问题，则进入“画闻”行下。通过这三种覆奏审驳方式，根据文书错误大小，分别处理，避免程序琐碎化，也使门下省职能发挥得较为充分，平衡了三省权力。这个环节，在元祐“三省合议”后大为简化。
对于尚书省所上奏钞的“奏覆审驳”，则明确是“驳正”违失，此点在门下省处理吏部铨选和刑部断狱审覆中可得到证明。门下省对吏部六品以下职事官的拟任，需审察文书，不当者论奏；对刑部和大理寺裁定诸处大辟等案的“省覆”，采用“以法驳正”的方式，驳回处理不当者。对特殊案件，门下省也有相应的规定，“应诸州奏大辟情理可悯及疑虑，委刑部声说于奏钞后，门下省省审，否即大理寺退回，令依法定断。有不当及用例破条者，门下省驳奏”，[33]采用驳正的方式。元丰新制下门下省对中书省、枢密院取旨文字和尚书省奏钞的审覆，的确也存在差异，却不如唐制门下省区别得那么严格。[34]
以上主要说明了尚书省对部门政务的检察方式，及门下省对尚书省所上奏钞、吏部六品以下职事官铨选、刑部与大理寺所上狱案的审覈职能。由此可知，门下省审覈重要行政事务和各级长官检察部门政务，共同构成行政程序链条，此种审覈方式，同属“正而治之”范畴之列。此种处理方式同中枢审覆程序有相似之处，都是在政务运行环节当中引入查验机制，二者结合起来，构成文书行政流转的必要环节。
除“正而治之”外，尚书都省还可“统而治之”。都省“统而治之”的范围包括：“纠正百官府之稽违，而考其故失轻重，以诏黜罚。季终具赏罚惩劝事，付进奏院颁行”。[35]因“御史察季”，应是都省把按季度考覈结果通过进奏院颁行四方。而“都省察岁”的职能，更切实地有赖都司来进行。绍圣元年（1094），哲宗令：
尚书都司岁终检察六曹诸部行遣迂滞、措置乖谬者，于来岁之春条析事实及尤甚者，具尚书郎姓名，申尚书省取旨。[36]
从这段史料来看，都司是检察六曹职事的实际操作部门，逐年在岁终完成具体工作，然后交由尚书省长官取旨处置。由此可知，元祐三省合议后，都省对六曹稽查职能或有贯彻不力之时，但此职能依然有效。至于本节开始提及的“旁而治之”职能，则要与台谏职能结合起来考察。
四 台谏在覈察机制中的作用
由前述可知，尽管元丰新制下，决策及行政系统均有伴随政务运行诸环节而稽查的职能，但新制仍设有其他稽查方式，主要由御史台负责。改制后，御史台实际上是以御史中丞、侍御史为长贰，其下置殿中侍御史两至三员，专言事，又称言事御史；监察御史三到六员，领察案。[37]言事御史与监察御史监察政务的方式不同，各有所重，而谏官在体制中也有了另一种存在方式。下文分别论述御史台与谏官在元丰改制后的职能和意义。
早在改制前的元丰二年（1079）十二月，御史中丞李定建言请依旧制复置吏、兵、户、刑、礼、工六案，点检在京官司文字，增置台官一员，即为六察。[38]元丰三年十一月，又诏“御史六员，令三员分领察案，三员专言事”，[39]把御史台的主要职能明确集中在六察与言事两方面，这是神宗朝对御史台制度的一项重要改革。此时的六察，将在京百司按照职能归为六类，各以一案稽查，有一种从旁监督的作用。改制后，进一步规定：
御史台察官察诸司稽违，皆按法举察；诸司所施行失当，虽无法亦听弹劾以闻。[40]
六察官员对应六曹诸司进行有针对性的监察，基本把尚书省负责的国家主要事务纳入监察范围。六察弹奏诸司文字，须“本察官与丞、知杂通签”后送尚书省奏闻；[41]虽有点检诸司库务坊监之权，却非“统临之官”，[42]六察对六曹诸司的监察是“旁而治之”的状态。
尽管六察弹奏文字须御史中丞、侍御史知杂事通签，但六察也被纳入尚书省管辖范围之内。元丰五年六月，神宗诏令尚书省可弹奏六察御史失职，[43]稍后又规定：“朝廷以天下分六曹以治之，都省以总之，六察以按之。六曹失职，则都省在所纠；都省失纠，则六察在所弹。上下相维，各有职守”，[44]这指明都省和六察对政务均负有纠察之责，且相互能构成补充和维制。不过，六察与都省的关系随之有所调整，次年正月，神宗在尚书省左、右司置御史房，其目的是“弹纠御史察案失职并六察殿最簿”，[45]设置专门机构对六察实行管理，六察被纳入都省管辖范围之内。在都司设置监察御史、六察的机构，使六察职能受到都省监管，强化了尚书都省的督察职能，但却致使六察的监督职能很大程度上被限制在督检文书程式上面。[46]都司下设的御史房检察六察事务、考课六察官员之制出现以后，六察对六曹诸司的监督无法独立于尚书省系统之外，吕公著曾讽喻六察职事乃“察官司簿领之细过”，[47]指的即是六察监察力度大打折扣的现象。都省增加对六察的审覈，一定程度上使六察纳入了尚书省系统审覈的范畴。
除六察御史外，御史台还具有其他监察方式，主要体现在御史台长官和言事御史的职能上。元丰五年八月，神宗下诏规定：
诏：“三省、枢密院、祕书、殿中、内侍、入内内侍省，听御史长官及言事御史弹纠。”先是，置监察御史分六察，随所隶察省曹寺监，而三省至内侍省无所隶，故以长官言事御史察之。[48]
三省、枢密院属决策机构，秘书省、殿中省、内侍省、入内内侍省，这几个机构不直接隶属于尚书省，是与六曹平级的行政机构，不在尚书省系统覈察之列。这一规定是御史台职能的补充和扩大，把决策机构及不隶属于尚书省的行政机构均涵括在御史台监察范围内。而御史中丞、侍御史、言事御史与六察御史分工不同，其实是秉承了二府体制下御史台监察国家政务机构和官员的方式。
元丰新制下监察御史与言事御史的职责任务既有区别，也有联系。就区别而言，言事御史主行言责，监察御史察治曹司公事文书稽违，事务性工作更重。北宋前期御史台还有审覆疑狱的重要职能，置六察御史后，御史中丞与刑察御史负责根治狱案，言事御史不参与鞫狱。不过，元丰六年五月，因御史黄降上言称言事御史“既不预定夺（六曹事），又不劾狱，于签书行遣公事全然稀少”，于是朝廷调整二者职能，规定“鞫狱，言事御史轮治；其定夺刑名，则众官参定。余事随付曹察”，[49]言事御史也可参与治狱。就联系而言，二者有共同行稽查之权的事务。制度规定：
御史台秋冬季差御史一员，赴三省点检诸房文字稽滞，毋得干预省事及见执政。[50]
随后又改为每半年并差言事、监察共三员，三省逐一点检。[51]御史台专门监察三省吏人之职事，不涉及官员及官员所掌事务。此亦是“从旁监临”的情况。对地方事务的监察，原本由六察御史负责，但神宗认为“御史分察中都官，事已多矣，又令察举四方，将何以责治办？且于体统非是”，于是改由言事御史弹奏官员“不职”现象。[52]这样一来，言事御史与六察御史的职能相对均衡。
此后，六察御史的言事之权时有废复。[53]直到南宋孝宗乾道八年（1172），诏令“御史台觉察弹劾事件并分隶六察。今后如有违戾去处，许监察御史随事具实状觉察弹劾闻奏”，六察御史部分言事权有了比较固定的规定。[54]总体上看，监察御史与言事御史对国家政务稽查监督的作用依然没有被打破。
二府体制下负责监督政务职责的机构还有谏院，谏官“凡朝政阙失，大则廷议，小则上封”，[55]奏论诤谏之责，更倾向论政事之得失；御史则侧重纠正百官、推鞫疑狱。二者也均可监督执政及百官，共同维护朝廷纪纲，谏官与御史“更互言事”，构成互补。元丰新制取消了谏院，也取消了知谏院、同知谏院之名，把左、右散骑常侍，左、右谏议大夫，左、右司谏，左、右正言分置于门下、中书二省之下，“同掌规谏讽谕，凡朝廷有阙失，大事则廷诤，小事则论奏”，[56]但这只是停留在成文规定上。元丰五年五月改制之后，左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右司谏、左右正言没有除员，[57]谏官之任形同虚设。直到元丰六年四月，才首次任命监察御史王桓为右正言，稍后的十月，以中书舍人赵彦若为右谏议大夫。[58]元丰时期谏官除授者极少，言责所起作用不大。[59]
这一状况，至哲宗即位以后发生了很大变化。元丰八年（1085）八月：
门下省、中书省申明：“谏议、司谏、正言合通为一法，即谏官以言为职，凡有所见，并许论奏。欲乞送中书省申明行下。”[60]
太皇太后高氏秉政，采用司马光的建议，大力加强台谏力量，刘挚、王严叟、王觌等人均在其选，这一“申明”强调了谏议、司谏、正言共同作为谏官的职能，他们有了实际的言责，可以论奏朝事，在元祐初年改变元丰政局的过程中起了极为重要的作用。元祐元年（1086）十月，右司谏王觌上言：
谏官职事，凡执政过举、政刑差谬，皆得弹奏。虽在中书后省供职，即不可如中书其它属官时与执政相见。欲乞今后中书舍人暂阙，亦不许差谏官兼权。[61]
说明此时谏官言责已大为增强，虽仍属外省，但权责较为独立，区别于其他中书属官。徽宗建中靖国元年（1101），有言者称“谏官论事惟凭询访，而百司之事、六曹所报，外皆不得其详”，徽宗遂令“谏官案许关台察”，[62]通过谏官案，谏官得与监察御史同周知诸司之事。至建炎三年（1129），高宗诏令谏院别置局，不隶门下、中书外省，成为定制。[63]
元丰改制后，谏官职能、地位的变化趋势是由逐渐重掌言责发展为独立机构。新制虽在中书、门下外省设置了谏官，但因给、舍封驳职能的存在，谏官在政事行出之前谏诤之责与给、舍职能有所重复，存在意义有限。此后，谏官职能向御史台职能靠拢，与给、舍职能渐次分离，逐渐脱离决策环节。随着谏官职能的“恢复”，其作用亦相当于御史“旁而治之”之责，二者逐渐合二为一。
总体而言，新制对台、谏官论奏范围有比较明确的规范，却未充分“恢复”仁宗朝台谏官那种独立的言事权；御史台在元丰之初政治生活中曾起了重要作用的治狱职能也有所弱化。从御史台职能上看，元丰二年设置六察御史后，事务性职权大为扩张，六察参与到尚书省日常政务处理当中，使得监察工作更为深入、细致，也更加制度化。[64]然而由于六察被纳入了尚书省覈察程序，御史台虽然还保留了部分置身省曹寺监系统之外的监察职能，却已经无法如北宋前期那样，成为比较独立而有力度的监督机构。从谏官职能上看，改制虽取消谏院，但在中书、门下后省保留了谏官之职，由于不设常员，不具有实质职能，从而拉开了谏官和御史的距离，[65]造成谏官与给、舍职能的重复。哲宗时期，谏官之责大为恢复，台、谏力量大为增强，职能趋同。
五 结语
宋代国家体制在神宗元丰年间进行了重大调整，这一举措很大程度上是出于当时的政治需要：神宗在熙宁末逐渐成为政事的主导者，有鉴于熙宁时期中书权力高度集中，并反思北宋以来国家体制中存在的问题，进而推行大规模的制度调整。神宗参考《唐六典》，设计新的国家政务运作体制，特别注重政务的检察监督，采取了一套不同以往的覈察机制，渗透到政务运行的诸个环节。这一套覈察机制运转有赖决策环节、行政环节与台谏协同发挥作用，各环节内部审覈与整体监察机制相配合，构成元丰新制多环节、多渠道“复式”政务覈察机制。
新制把对政务的审覈作为政务运行程序中的一个环节，审覈职能被有机地镶嵌在程序之内，系统内部的审覈，很大程度上要依赖政务程序运作流程来完成。这么做的目的，是为了使政务“先其未行而救正其失，则号令无反汗之嫌，政事无过举之迹”。[66]这种制度设计，无疑增加了政务运行程序的复杂性，行政效率有所降低。但其可取之处在于把各个环节可能发生的错误限制在最短时间内纠正过来，尽可能降低政务运作中的差错概率，以期提高施政的准确性。同时，程序化操作也大为强化了政务运作的规范性，有利于降低制度对人事的依赖性，减缓人事变动对正常国家政务运行带来的冲击。某种程度上，这也是继承并反思熙宁时期政务运作方式的结果。
从本文所述可知，元丰新制以《唐六典》为蓝本，制度设计与唐制存在共性，也存在不小的差异，唐制既能构成理解宋制的参照系，同样也需时刻警醒二者的区别。大体而言，唐代所谓“勾检”，存在于尚书都省及京师诸司、诸州府，特重财政系统，[67]本文行政系统中“正而治之”“统而治之”的覈察职能，与之有大同小异之处。元丰新制与《六典》所载唐制的最大不同在于并没有取消枢密院，门下省亦需审覈枢密院得旨事。新制中，六察御史的作用较为特殊，既是御史台属官，同时也接受尚书都司御史房的检察，具有双重属性，把审覈与监察职能勾连起来；而唐代中书门下体制下，六察御史是御史台的下属机构，不具备双重属性。[68]元丰新制在神宗朝贯彻得比较彻底，哲宗即位三省合议之后，这套制度随着政治形势变化而不断调整。徽宗朝政务运作方式较为特殊，人事权对政务运作的影响力大大超过体制结构自身设计的运行方式，制度运行自有特色，制度设计的覈察机制对政务运行的作用有限，所以本文讨论较少。
（作者单位：中国人民大学历史学院）
[1] 参见（明）李焘《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷29，端拱元年十二月条，著作郎、直史馆罗处约上疏言：“今三司勾院即尚书省比部，元为勾覆之司”（中华书局，2004，第661页）；（宋）林迥《古今源流至论·续集》卷3《本朝官制上》：“判磨勘司一员，掌勾考，唐比部职也。”（《景印文渊阁四库全书》第942册，台湾商务印书馆，1986，第542页）；汪圣铎：《两宋财政史》，中华书局，1995，第586—587页。宋人的说法并不准确，事实上，唐末以后，比部的勾检已经完全不存在，在唐末五代诸使分掌财赋的基础上，勾检职能逐步差遣化，新的中央财务勾检体系在三司内部逐渐形成。宋代三司的勾稽职能，更多是在晚唐五代基础上发展变化而来的。参见吴丽娱《唐后期五代财务勾检制探微》，荣新江主编《唐研究》第6卷，北京大学出版社，2000，第269—302页。
[2] 《长编》卷263，熙宁八年闰四月癸卯条，第6435页。
[3] 关于元丰新制三省、枢密院之间的关系，参见方诚峰《走出新旧：北宋哲宗朝政治史研究（1086—1100）》，北京大学历史系博士论文，2010，第33—34、138—145页。
[4] （宋）陈均撰、许佩藻等点校《皇朝编年纲目备要》（以下简称《备要》）卷21，元丰五年四月纪事，中华书局，2006，第504—505页；《长编》卷323，元丰五年二月癸丑，第7775—7776页。按：《备要》把此事系于四月，在《宋会要辑稿》及《长编》记事中均载有此事，引用的是神宗改官制诏书，系于二月，《备要》时间有误。
[5] 何谓“大事”“小事”，宋代文献中并没有留下明确的记载，但至少在当时政务运行中，时人对“大事”“小事”的范畴应是清楚的。而在《唐六典》的记载中，所谓“大事”和“小事”，对应的“王言之制”分别是指制书类王言和敕书类王言；唐中期以后，随着中枢机构发生变化，体现在“王言之制”中的“大事”和“小事”的区别逐渐淡化。参见刘后滨《唐代国家政务中的“大事”与“小事”》（待刊稿）。
[6] 《长编》卷392，元祐元年十一月戊寅条，第9527页。中书舍人在中书省的职能，并可参见张祎《从“专行诰词”到“分押制敕”——北宋外制官在诏令颁行程序中的职事变化》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2009年第2期，第109—114页。
[7] （清）徐松辑《宋会要辑稿》职官6之4，中华书局，1957。
[8] 《长编》卷331，元丰五年十一月壬辰条，第7974页。
[9] 《皇朝编年纲目备要》卷21，元丰五年四月纪事，第505页。
[10] 此处的“录白”，非枢密院之“录白”文字，乃是门下省誊录中书省、枢密院行至本省文字，做审覈、缴覆之用。
[11] 《宋会要辑稿》职官2之2；（元）脱脱等撰《宋史》卷161《职官志一》“给事中”条，张叔夜言，中华书局，1977，第3779页。
[12] 《宋会要辑稿》职官1之78。
[13] 《长编》卷375，元祐元年四月庚子条，第9097页。
[14] 邓小南《“祖宗之法”与官僚政治制度——宋》认为，二府体制下，中书、枢密院在各自管辖权限内，决策、执行一体化（吴宗国主编《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社，2004，第247页）。
[15] 《宋会要辑稿》职官2之37、42、39。北宋前期通进银台司的职能兼具文书通进与封驳职能，对宋代通进银台司的研究参见李全德《文书运行体制中的宋代通进银台司》，邓小南主编《政绩考察与信息渠道——以宋代为重心》，北京大学出版社，2008，第291—328页。
[16] 《长编》卷306，元丰三年七月戊寅条，第7442页；卷308，元丰三年九月庚申，第7475页。
[17] 参见《宋会要辑稿》职官2之7、40。
[18] 《长编》卷326，元丰五年五月丁亥条，第7844—7845页。
[19] 参见《宋会要辑稿》职官2之2，引《神宗正史·职官志》。
[20] 参见《宋会要辑稿》职官2之7。
[21] 参见《宋会要辑稿》职官4之4。
[22] 雷闻：《隋与唐前期的尚书省》，吴宗国主编《盛唐政治制度研究》，上海辞书出版社，2003，第69页。
[23] 参见《宋会要辑稿》职官1之75，引《神宗正史·职官志》。
[24] 引文并见《宋会要辑稿》职官4之4、5，引《神宗正史·职官志》。
[25] 章如愚：《山堂先生群书考索·后集》卷21《左右司》，《景印文渊阁四库全书》第937册，第293页。
[26] 参见《宋会要辑稿》职官4之19。
[27] 参见《宋会要辑稿》职官8之3，引《神宗正史·职官志》。
[28] 《皇朝编年纲目备要》卷21，元丰五年四月纪事，第505页。
[29] 参见《宋会要辑稿》选举23之2，引《神宗正史·职官志》。
[30] 《长编》卷219，熙宁四年正月乙未条，第5323页。太宗时期设置审刑院后，主要负责复议大理寺详断、刑部详覆的狱案，熙宁时期再以中书刑房加以审覈，而审刑院则于元丰三年八月并归刑部，见《长编》卷307，元丰三年八月己亥条，第7456页；傅礼白《北宋审刑院与宰相的司法权》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2000年第2期，第33—52页。
[31] 刘后滨：《唐代中书门下体制研究——公文形态·政务运行与制度变迁》，齐鲁书社，2004，第97—111页；（唐）李隆基撰、李林甫注《大唐六典》卷8《门下省·给事中》，〔日〕广池千九郎校注，〔日〕内田智雄补订，三秦出版社影印日本广池本，1991，第173—179页。
[32] 参见《宋会要辑稿》职官1之22。
[33] 参见《宋会要辑稿》职官2之5。
[34] 李心传《建炎以来朝野杂记》卷9《给舍不许列衔奏事》认为，元丰分三省后，“给事中乃所以驳正中书违失”（第186页），说明元丰新制后，门下省对中书省也有称“驳正”的时候，但总的来讲，门下省对“封还”或是“驳正”区别得不那么严格。
[35] 参见《宋会要辑稿》职官4之4、5，引《神宗正史·职官志》。
[36] 参见《宋会要辑稿》职官4之21。
[37] 参见《宋会要辑稿》职官17之3，引《神宗正史·职官志》；同书17之10。
[38] 《长编》卷301，元丰二年十二月丙午，第7328—7329页。
[39] 参见《宋会要辑稿》职官17之10。
[40] 《长编》卷334，元丰六年三月己卯，第8031页。
[41] 《长编》卷335，元丰六年五月甲午条，第8070页。
[42] 参见《宋会要辑稿》职官17之10。
[43] 参见《宋会要辑稿》职官4之6。事实上，在元丰四年十二月，神宗已经下诏，令尚书都省弹奏六察御史纠劾不当事，但因当时官制尚未进行通盘调整，恐尚书省未必尽行纠劾六察之权。见《宋会要辑稿》职官四之六。
[44] 参见《宋会要辑稿》职官4之6，7，元丰五年十月。
[45] 参见《宋会要辑稿》职官4之8。
[46] 〔日〕熊本崇在《元豐の御史——宋神宗親政考》一文中认为，尚书省请都司置御史房，掌纠劾六察失职事，又掌六察殿最簿。一边让御史监察行政，一边让行政监督御史，此当为对行政的一种补偿（《集刊東洋學》第63期，1990年，第67页）。熊本氏没有区分御史中丞、言事御史与六察御史职能的区别，笼统以“御史”概括而论，而都司御史房纠劾的对象仅为六察御史。
[47] 吕公：《上哲宗乞选置台谏罢御史察案》，赵汝愚编、北京大学中古史研究中心点校整理《宋朝诸臣奏议》卷53，上海古籍出版社，1999，第548页。
[48] 《长编》卷329，元丰五年八月癸丑条，第7916页。
[49] 《长编》卷335，元丰六年五月丙戌条，第8065—8066页。可参见虞云国《宋代台谏制度研究》，上海书店出版社，2009，第42页。
[50] 《长编》卷331，元丰五年十二月丁已条，第7983页。
[51] 参见《宋会要辑稿》职官17之13，元丰六年闰六月十一日，御史台言。
[52] 《长编》卷331，元丰五年十一月戊寅，第7966页。
[53] 《皇朝编年纲目备要》卷24，绍圣二年十二月纪事，第594页。
[54] 参见《宋会要辑稿》职官17之35；刁忠民：《宋代台谏制度研究》，巴蜀书社，1999，第200页。
[55] 参见《宋会要辑稿》职官3之50，引《两朝国史志》。
[56] 参见《宋会要辑稿》职官3之53，引《神宗正史·职官志》。
[57] 《长编》卷330，元丰五年十月辛亥条，第7947页。
[58] 《长编》卷334，元丰六年四月辛未，第8055页。
[59] 刁忠民：《宋代台谏制度研究》，第102、205—208页。
[60] 参见《宋会要辑稿》职官2之9。
[61] 《长编》卷389，元祐元年十月壬辰条，第9463页。
[62] 《宋史》卷161《职官志一》，第3778页。
[63] 李心传：《建炎以来系年要录》卷25，建炎三年七月辛卯条，上海古籍出版社，1992，第394页。
[64] 刁忠民《宋代台谏制度研究》详细考察了六察法的推行、职限、变化、意义等方面的内容，认为六察法的推行，扩大了唐代、宋初以来御史台的职能。这一论断未能注意到新制下御史台整体地位和职能发生的变化，难免言有未尽。见该书第193—204页。
[65] 〔日〕熊本崇在《元豐の御史——宋神宗親政考》一文中甚至认为元丰时期的御史台，对神宗而言，御史就是要监察行政，而不要言事；并可参见刁忠民《宋代台谏制度研究》，第8—9、193—253页。
[66] 参见《宋会要辑稿》职官1之80。
[67] 参见王永兴《唐勾检制度研究》，上海古籍出版社，1991。
[68] 参见（宋）王溥《唐会要》卷60《御史台上·御史台》，上海古籍出版社，1991。