第一章 项目制下政府购买社会工作服务研究
第一节 导论
一 研究缘起及意义
（一）研究缘起
我国经历了财政体制改革，在分税制改革之后，政府运用专项资金转移支付的方式，吸纳地方政府申请项目，项目制悄然走近我们身边。它以项目的策划到实施的全过程为工作核心，以项目预期目标的完成情况为考核内容，根据考核结果对项目负责人及项目团队予以评价和奖惩。通过这种方式，我国各级政府实现的社会治理，既保持了自身的专业权威，又充分调动了地方政府的积极性，最终实现了社会治理方式的转变和创新。在此背景下，项目制已普遍地运用于诸多领域，但本章所要探讨的项目现象既区别于政府部门的财政转移支付项目，也与经济、文化、教育领域中所说的项目资助相区别，它是集中于社会工作服务领域中的一种运用和体现。
我国自改革开放以来，社会经济快速发展和急剧变迁，社会问题和矛盾日益凸显。我国政府将关注的焦点逐步转移到社会公共服务领域，并通过创新管理的方式，促成政府管理由“治理型”向“服务型”转变，即政府通过将部分公共服务外包给社会工作机构来购买社会工作专业服务，为化解社会矛盾和满足人们需求开辟了新的服务途径。2003年上海市政府部门向上海三家社会工作服务机构购买岗位服务，开拓了我国地方政府探索政府购买社工服务实践的先河。此后，有的城市紧跟步伐，不断探索和实践政府购买社工服务，购买服务的规模不断扩大，服务范围涉及儿童、老年人、家庭、社区及社区矫正等领域，并不断向纵深方向发展。
南昌市位于我国中部地区，政府购买社工服务的实践肇始于2015年。2015年1月，南昌市人民政府办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的意见》。[1]同年，南昌市财政局印发《2016年南昌市市本级政府购买服务指导目录》，将210个项目交由社会力量承担，这210个项目包含六大类，内容涵盖公共教育、就业服务、社会救助、住房保障、公共文化、环境保护、服务“三农”、城市维护管理、法律服务等方面。[2]2016年2月，南昌市政府出台了《加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》，旨在建立一支优良的社会工作专业人才队伍，对于其充分发挥社会工作专业人才实现社会治理方式创新、构建社会主义和谐社会具有独特的意义。[3]这些政策的出台，充分表明地方政府为政府购买服务的发展提供了强大的政策支持。
笔者于2016年下半年在江西省社会工作协会开展社会工作调研，因此对南昌市的社工机构具有一定的接触和了解。同年7月和12月笔者参与了2015年江西省福利彩票公益金（下称“福彩公益金”）购买社会工作服务项目的评估工作，在实地评估过程中对在社工服务项目运作具体情况、专业化服务的水平以及社会工作服务上存在的问题有了初步的了解。笔者感到在深入探讨政府购买社会工作服务方面尚有许多问题需要探索。这些问题是：当前，项目制下政府购买社会工作服务的运作机制和实践过程是什么？项目制下政府购买社会工作服务的服务水平和成效受到哪些因素的影响？如何促使项目制下政府购买社会工作服务朝着良性方向发展？本章希望在回应这些问题时，能积极探讨政府购买社工服务的理论依据、项目运作过程、项目运作过程中的影响因素及提出相关建议和对策。
（二）研究意义
理论意义：现阶段，学界对于政府购买公共服务领域的研究较多，大多集中于政府购买公共服务，对于政府购买社工服务的研究十分有限。本章试图从社会工作专业的角度来寻求能够解释和分析政府购买社工服务的理论支撑，进而为政府购买社工服务提供理论依据；亦希望通过对政府购买社工服务的研究和分析，为进一步完善项目运作机制提供理论上的借鉴与支持。
实践意义：我国内地政府购买社工服务的发展尚处于探索阶段，在这个阶段中，笔者认为很有必要对政府购买社工服务实践中存在的问题进行分析。基于此，本章从项目的角度出发，全面审视政府购买社工服务的内容和影响因素，为其他地区提供相关经验支持，从而促进项目功能的良性运转，实现人民幸福指数的提升。
二 文献综述
政府购买社工服务是一个从西方国家传入我国的名词，为了更加深刻地把握政府购买社工服务的科学内涵，本章首先从国外购买社工服务的发展过程和实践成果入手，然后说明我国在该领域所取得的研究成果，最后在研究的基础上寻求本章的研究空间。
（一）国外研究
国外社会工作服务属于政府购买公共服务的一个类别，通常情况下将其统称为公共服务合同外包。国外对政府购买公共服务的研究肇始于20世纪60年代及70年代末，伴随着民营化的热潮，政府购买公共服务在西方国家逐渐兴起。经过几十年的发展，国外对政府购买公共服务的研究发展相对较快，其成果主要体现在以下几点：
1.关于政府购买公共服务的内涵研究
目前，国外学者对政府购买公共服务的概念尚不清晰，一般阐释为，政府购买公共服务是公共服务合同外包或合同外包，即政府通过与企业或社会组织签署合同，由企业或社会组织提供公共服务，政府负责监督服务的有效性和持续性。合同外包又分为广义和狭义两个层面。就广义合同外包而言，米尔德里德认为公共服务外包的对象除了企业、社会组织外，还包括地方政府间的合作或协议。[4]就狭义的合同外包而言，萨瓦斯认为外包对象仅仅为营利部门和非营利部门的合同外包。[5]
2.关于政府购买公共服务的理论基础研究
作为公共产品理论的代表林达尔最早提出了公共产品的概念。新公共管理理论的创立者奥斯本和盖布勒等人认为该理论是促使政府公共服务外包的一个诱因。该理论将公共产品划分为两类，一类由政府提供，另一类由政府委托非政府组织提供。其中，政府扮演的是掌舵者的角色，它是公共产品的监管者而不是提供者。民营化理论的代表萨瓦斯将公共服务的供给和生产这两大要素区别开来，政府在其中承担安排与监督生产的责任。[6]此外，支撑政府购买社工服务的“福利多元主义”和“公共治理理论”两大理论，主要是针对工业革命时期的市场失灵和后工业革命时期的政府失灵两大问题采取的措施。[7]
3.关于政府购买公共服务的模式研究
根据地域的划分方式，政府购买公共服务的模式分为以美、英为代表的盎格鲁—撒克逊模式、欧洲模式、东亚模式这三种模式。第一种模式强调公共服务应当引入市场机制，采取市场化运作方式；第二种模式将其划分为大陆欧洲模式和北欧模式，前者认为公共服务的供给具有相应的限制，不可全部市场化，后者认为公共服务应当完全由政府承担；第三种模式认为政府应直接干预公共服务。
4.关于政府购买公共服务的其他研究
关于公民对公共服务合同外包的认知态度。美国学者保罗（2010）针对公民的认知态度对公共服务合同外包的影响进行了研究，认为公民的认知态度有一定的规律性：一是思维的惯性。习惯性思维主要由政治社会化过程和意识观念形成，公民在计划经济时代遗留下来的观念，以及对经济转型时期的难以适应，使他们不能完全习惯这种新的方式。同时，部分公民对公共服务外包产生不信任感，对合同外包的认知度较低。二是个人利益的驱动。政府工作人员出于对个人利益的考虑，对合同外包表示不支持，认为合同外包将侵害其目前所拥有的权益。三是公民的品质。在崇尚个人主义的社会，个人对自身的利益进行反思以及社会对公共利益的宣扬，都会对公民的品质产生影响，这对公共服务外包也有一定的影响。
（二）国内研究
2003年上海市政府向上海三家社工机构购买岗位服务的事件拉开了国内政府购买社会工作服务的序幕。2012年民政部、财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，对政府购买社会工作服务作出了相关要求和指导，为各地政府提供了方向性的指南。对于政府购买社会工作服务的研究从无到有，分别体现在以下四个方面：
1.政府购买社会工作服务的内涵研究
首先对社会工作服务（以下简称“社工服务”）的概念进行一个清楚的认识，这样才能更加深刻地理解政府购买社工服务的内涵。学界对于这个概念的界定比较少，赵一红认为社会工作服务由两部分组成：“社会工作”和“服务”，她认为社工服务应当以需求为指向，在专业理论与方法的指导下开展服务活动。[8]
社工服务是一种公共服务，符合政府采购公共服务的定义。李太斌认为政府利用专项财政资金，通过公开招标或定向选择，以岗位或项目的形式，挑选相符的民办社工机构开展服务，政府监督项目效果和提供资金支持。[9]陈琴认为政府购买社工服务是利用财政资金和公开招标，向社会工作机构购买服务，由具有专业技能和技术的社会工作者为居民提供个人、家庭及社区服务，以满足公共服务功能的需求。[10]
2.政府购买社会工作服务的理论基础研究
范雅娜以深圳市南山区为例，从社会学、经济学和政治学三个方面分别提出了政府购买社工服务的理论基础，分别是新型政社关系的建构、斯蒂格列茨的“政府经济学”和有限政府理论。[11]蔡慧在此基础上，提出从社会发展视角与社区发展、福利经济学与福利多元主义、社会生态系统与系统“差序格局”的三个方面来作为政府购买社工服务的理论依据。[12]
3.政府购买社会工作服务的模式研究
当前，学界对政府购买社工服务模式的讨论较多。陈小强从社工服务的购买者和提供者关系的角度，提出形式性购买、非竞争性购买和竞争性购买三种模式。[13]代曦从我国政府购买社工服务的实践出发，指出目前主要有两种购买模式：购买岗位和购买项目。项目购买模式又分为三种：竞争性购买模式、谈判购买模式、协议委托购买模式。[14]刘庆元、温颖娜指出：政府购买服务以项目的形式进行，这样能够有利于政府招标行为、项目的实施以及后期的评估。[15]各地根据地方特色，探索出具有本土特色的模式，如上海模式、广东模式。大多数学者认为政府购买项目的益处大于政府购买岗位，并坚持认为购买项目方式将成为政府购买社工服务的发展趋势。
4.政府购买社会工作服务的实践研究
易松国认为深圳政府支持购买社工服务的“双核”是政府购买、民间经营，他分析了深圳市政府购买社会服务问题的原因以及“由谁买、向谁买还有怎样买”的问题。[16]范雅娜分析了政府购买社工服务的相关问题，她以深圳市南山区为例，提出了三个理论支撑，在论文中详细地介绍了该区政府购买社工服务的前因后果以及实践过程等内容，在文献研究的基础上，运用深度访谈方法发现了该地区政府购买社工服务方面存在的几大问题：购买社工服务经验相对欠缺、社工机构发展比较滞后、社会公众对社工的认知度较低、专业社工的职业信念的缺失等。她在发现问题的基础上提出了建议和解决问题的思路。[17]蔡慧以广州明镜社工服务中心为例，介绍了该社区的实践，对政府购买社工服务进行了评价，发现了居委会和街道对居民、社会工作者受政府购买社工的影响，反映了政府购买社工服务存在的问题，了解了服务运营水平以及体制机制，在此基础上提出了相应的解决问题的策略。[18]
（三）国内外研究述评
已有研究的贡献：一是从国内外政府购买社工服务的文献资料，可以看出国外有关研究主要集中在“What”“Why”“How”上。我国政府购买社工服务尚处于初步探索阶段，多数学者的研究集中于政府购买社工服务的理论基础、模式介绍、实践探索，这表明学界关于政府购买社工服务的实证研究取得了一定的成效。这对本章的研究有着重要的启发作用，为积极探索政府购买社工服务提供了研究空间。
已有研究的不足：一是对于政府购买社工服务的理论基础研究不足。大多数学者主要从经济学、管理学、政治学的学科视角进行研究，较少从社会工作的理论视角来解释；二是在实践探索方面较多集中在东部发达城市，学界对于中西部地区政府购买社工服务方面的研究十分有限；三是从研究的角度看，较多学者从宏观的角度研究政府购买社工服务，较少从项目制的视角开展全面的研究。对于政府购买社工服务中服务项目的针对性较为欠缺，对于专门研究政府购买社工服务项目则更为稀缺，这为进一步探索提供了研究的空间。
因此，笔者在检索相关研究成果的基础上，开展政府购买社工服务项目的专门研究，对于政府购买服务项目运作的整个过程分析，发现项目在运营和管理过程中存在的问题以及寻找解决的途径具有不可忽略的重大意义。
三 相关概念界定
（一）政府购买社会工作服务
各级政府为了应对居民日益增长的需求和复杂的社会问题，将原本由政府承担的部分公共服务职能转移出去，以公开招标或定向委托的形式向民办社会工作服务机构（以下简称“社工机构”）购买专业化的服务，社工运用社会工作专业理论和方法为不同群体提供多样化的服务，以此来满足不同群体的服务需要。这种方式的转变正是政府向服务型政府转变的体现，亦是一种新型的创新管理方式，这种方式实现了政府与社工机构之间的良性互动。在这种模式中，政府与社工机构处于相对平等的地位，它们各司其职，目标一致，共同推进项目的良性运转，达到共赢的效果。
（二）项目制
笔者研究发现，项目制是我国财政体制改革特别是分税制改革之后的新生事物，它随着我国政府转变社会治理方式脚步的不断加快，学界对项目制的研究兴趣日益浓厚。不同的学者对项目制的界定有差异，折晓叶、陈婴婴认为，项目制是一种不同级别政府部门之间的财政资金转移支付的运作和治理方式。[19]陈家建认为，中央政府采用专项支付或者项目资金的形式对省、市、县乡政府和基层社会的专项转移支付就是项目制。[20]陈为雷认为，项目制不仅能够促使基层政府发挥自主性和积极性，而且这种方式是中央与地方之间关系的一个改变。省级政府或市县级政府对乡镇政府的专项经费支出也被称为项目制。[21]
概而言之，本章所指的项目制是特指社会工作领域中的项目现象，它既不同于政府财政转移支付项目，也不同于经济、文化、教育领域中的项目资助。随着经济和社会的不断发展以及人民生活水平的提高，各种社会问题日益凸显，人们的需求呈现多元化，政府在这种背景下通过购买服务的方式将社工服务让渡给社工机构。社工机构以项目的形式申请资金并提供专业服务，政府以项目的形式对社工机构进行资金供应并监督社工机构项目实施情况。在这种方式下，政府资源的供给和社工服务的提供是通过项目的形式相互联系的，这使项目成为资源与服务的桥梁。从项目运行过程来看，项目运行过程包括需求评估、项目计划、项目实施和项目评估四个阶段。[22]
四 理论基础
（一）需求层次理论
本章所指的需求层次理论是一个非常经典的理论，该理论由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛提出，是最为经典的行为科学理论之一，该理论认为人的需求有高有低，人的最低需求为生理需求，最高需求为自我实现需求，共分为五个等级。马斯洛需求层次理论已广泛运用到社会工作领域当中。在社会工作项目开展过程中，离不开对服务对象的认知，其中关键一点就是要求社会工作者充分、准确地把握服务对象的需求。在这个前提下，项目开展才有了方向和目标，该理论能够帮助社工在开展服务、帮助服务对象之前，充分了解服务对象的需求。在项目开展的过程中，社工要把了解居民最急迫、最强烈的需求摆在首位，只有充分掌握居民的需求，才能明确服务方向。马斯洛的需求层次理论在政府购买社工服务的过程中，可以被用于了解和分析服务对象的需求。
（二）社会发展视角
社会发展视角是由詹姆斯·梅志里在已有的发展观念基础上提出的。[23]他认为社会发展与经济发展同样重要，二者处于同等的地位。社会发展是“一个旨在改善作为整体的人口的福利并伴之以一个动态的经济发展过程的有计划的社会变迁过程”。社会和经济的发展是一个问题的两个方面，如果没有经济的发展，社会发展无从谈起；同样，只有社会福利和生活品质提高了，经济发展才有后劲。二者相互补充、密不可分。从本章的角度来看，运用社会发展视角来看待政府购买社工服务，是将社会发展与经济发展相协调的做法。
社会发展视角是社会工作理论中的一个理论，该理论与本章中所指的研究对象相互吻合，笔者认为，可将二者结合起来理解和分析。在该理论的视域中，社会的发展过程被看作是一个可干预的过程，它强调社会的进步可以在人们有计划、有组织的干预中进行，并由此增进福利。因此，政府购买社工服务作为一种充满智慧与科学的设计，体现出人的主观能动性，是促进社会发展的一条新路径。
（三）生态系统理论
社会工作中的生态系统理论通常用以考察人类行为与社会环境的交互关系，最早由布朗芬布伦纳（Bronfenbrenner）提出，深受查尔斯·达尔文的生物进化论“适者生存”观念的影响，是一个具有折中性的理论。该理论把人类成长、生存于其中的社会环境（如家庭、社区、机构等）看作是一种社会性的生态系统，强调生态系统对于分析和理解人类行为的重要性。该理论认为，人与环境不断产生互动，二者通过互动能够交换信息，且不断更新信息。人在环境的影响下生存，其中包括宏观、中观和微观系统，人与环境系统相互影响（见图1—1）。
图1—1 生态系统理论视角下的政府购买社工服务
如图1—1所示：政府购买社工服务的开展涉及不同的群体，就如同在一个大的系统中开展社工服务。每个人都是大系统中的一部分，其中，微观系统是指居民个人，中观系统由家庭、社区、邻居等组织组成，宏观系统由政府和社工机构组成。在社工服务项目开展时，由宏观系统将社工服务输送给有需要的居民个人这个微观系统或居民所处的中观系统中。
五 研究思路与方法
（一）研究思路
本章按照“提出问题—实践探索与反思—影响因素分析—提出相关建议”的思路来开展研究。具体而言，本章在查阅政府购买社工服务方面文献的基础上，分别从国内和国外两个角度梳理政府购买社工服务的研究成果，总结出学界以往研究的贡献和不足，提出需要解决的问题；运用社会工作理论分析并解释政府购买社工服务的理论依据。在此基础上，以南昌市承接的福彩公益金项目为研究对象，详细介绍福彩公益金项目运作机制与实践过程。从与服务项目牵涉的多元主体的角度分析影响政府购买社工服务的因素，在社会工作理论的指导下，从多元主体的角度提出初步性的对策建议，为项目制下政府购买社工服务的良性运行提供理论和实践的借鉴。
（二）研究方法
本章主要运用的是质性研究方法。相对于定量研究，它能够完整地把握社会现实，获得更加广泛、深入、具体的信息。在资料收集方面，本章主要运用文献法、参与式观察法、半结构化深度访谈法三种研究方法。
第一，文献法。笔者充分利用学校图书馆、政府部门官方网站等资源，对政府购买社工服务以及社工服务项目的文献研究和相关的政策文件进行整理和总结。同时，在对社工机构进行中期和末期评估期间，收集各种文字、图片及其他与项目相关的资料，对近几年的项目评估资料进行整理与研究。
第二，参与式观察法。笔者在服务项目中收集了相关的信息，对项目的开展过程有了最初的认识，在此期间，通过转换角色，从项目的参与者变为研究者，站在自己的研究角度来分析这些事物背后更深层次的问题，深入挖掘现象背后的本质特征。
第三，半结构化深度访谈法。访谈以半结构式为主，设计好访谈提纲，但不拘泥于提纲，在不偏离访谈主题的基础上保持一定的灵活性和开放性，通过与访谈对象面对面的交谈，了解福彩公益金项目运作的具体情况并对政府购买社工服务进行反思，笔者访谈了福彩公益金项目相关的政府部门人员、社工及服务对象。